Татьяна Михалева - Европейское право

Учредительные документы ЕС наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором полномочий, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглавляемого им института (п. 6 ст. 15 Договора о ЕС). В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин «chairman», который не имеетаналогов в других языках и обозначает лицо, занимающее кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента («president»). В окончательной редакции проекта Европейской конституции 2004 г. и вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. на всех языках, в том числе на английском, использован все же термин «президент». Исключением является болгарская редакция, где термин «председатель» равнозначен термину «президент» [36] Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договорас комментариями / отв. ред. С. Ю. Кашкин. – М.: ИНФА-М, 2008. – С. 132. .

В средствах массовой информации и иногда в научной литературе пост Председателя Европейского совета сравнивают с президентом ЕС, а Председателя Комиссии отождествляют с премьер-министром ЕС. Следует иметь в виду, что речь идет не более чем об аналогиях. Должности «президент» или «премьер-министр» ЕС не существуют и вводить их не планируется.

Хотя Европейский совет в силу положений Лиссабонского договора является отдельным институтом ЕС, у него нет своей администрации. Административная поддержка европейского Совета и его Председателя осуществляется Секретариатом Совета ЕС [37] http://www.european-council.europa.eu/the-institution?lang=en . Вместе с тем при Председателе действует кабинет советников, который формируется в своем большинстве из бывших дипломатов и опытных политиков и помогает председателю ЕС в подготовке и созыве заседаний Европейского совета (формировании повестки дня).

Задачи Европейского совета определяются следующим образом: давать ЕС необходимые «побудительные импульсы» для развития ЕС и определять для него «общие политические ориентиры и приоритеты» (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Европейский совет реализует поставленные перед ним задачи различными способами.

а) Стратегическое планирование и политическое руководство.

Импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета. Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов ЕС. В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике играют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не позволяло до вступления в силу Лиссабонского договора отнести его к числу институтов ЕС, т. е. центральных элементов механизма управления ЕС. С момента создания Европейский совет относился к категории органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет является полноправным элементом «институционального механизма» ЕС. В официальном перечне институтов ЕС он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты ЕС в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов (в отличие от регламентов и директив ЕС).

Как уже отмечалось, учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета ЕС (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Решениями Европейского совета, в частности, определяются стратегические интересы и цели деятельности ЕС на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ст. 22 и 26 Договора о ЕС).

На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для ЕС фактически «конституционно-правовой» характер (например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления, помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 ст. 86 Договора о функционировании ЕС)).