Талия Хабриева - Миграционное право России. Теория и практика

Актуальность темы, широта и глубина освещенных проблем, степень новизны структуры и содержания работы, уровень отражения отечественного правового учения, аргументированность предлагаемых дефиниций, четкость и доступность изложения сложного материала позволяют заключить, что автор выпустила первую масштабную монографию по данной теме и предложила новаторские подходы к исследованию этой относительно новой сферы правового регулирования, которые могут быть использованы отечественной наукой и практикой. Работа может стать основой для новых исследований в данной сфере и уже сейчас существенно обогащает современную доктрину системы права, способствует выработке концепции развития российского права и законодательства.

Современная ситуация в мире отмечена масштабностью миграционных процессов. По данным Глобальной комиссии по международной миграции, в мире сейчас насчитывается свыше 200 млн. международных мигрантов, включая 10 млн. беженцев [2] По данным Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (www.unhcr.ru). Данная статистика не включает 4,4 млн. палестинских беженцев в Иордании, Ливане, Сирии и на оккупированных палестинских территориях, которые подпадают под мандат другого органа – Агентства ООН по делам палестинских беженцев на Ближнем Востоке (UNRWA). . Россия активно включена в динамику миграции народонаселения: за последнее десятилетие, по данным той же Комиссии, она вышла на второе место в мире после США среди принимающих стран.

По сравнению с другими странами Россия столкнулась с миграцией по историческим меркам относительно недавно. При этом за полтора десятилетия в Российской Федерации сменилось несколько моделей человеческой мобильности. За это время Россия прошла сложный путь динамичного формирования собственного законодательства, отвечающего основным международным стандартам и уровню развития миграционных отношений в стране.

Известно, что пик миграционной активности обрушился на Россию в начале 1990-х годов – так называемая постсоветская миграция. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленной к широкомасштабным миграционным потокам законодательной базы, органов государственной власти, оснащения границ и пр. привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли свою роль и другие факторы – внутренняя социально-политическая напряженность, сложная ситуация, имевшая место в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.

Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Результатом такой нерегулируемой миграции стали: рост криминогенных очагов, неравномерность развития региональных рынков труда, угрозы безопасности приграничным субъектам Федерации, прежде всего на Дальнем Востоке Российской Федерации (демографическая экспансия). Неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту прав самих мигрантов.

Законодательное регулирование в то время осуществлялось неравномерно и было в основном обусловлено необходимостью безотлагательного реагирования на наиболее острые жизненные проблемы – когда требовалось принятие срочных мер на законодательном и подзаконном уровне в связи с массовым перемещением населения в страну из государств – бывших республик СССР, а также большим притоком в страну беженцев из стран «третьего мира». Присоединение Российской Федерации в 1992 г. к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. также обязывали ее к выработке законодательства, направленного на регламентацию статуса названной категории лиц. Отсюда – наибольшее правовое обеспечение в этот период получили две категории вынужденных мигрантов – беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении них были приняты и действуют в настоящее время соответствующие федеральные законы [3] См.: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» // Ведомости РФ. 1993. № 12. Ст. 425; Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» // Там же. Ст. 427. .

Помимо названных актов принимались отдельные акты подзаконного уровня в отношении трудящихся-мигрантов, например, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», впоследствии дополненный Указом Президента РФ от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы» [4] САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4934; СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 77. В настоящее время названные акты уже утратили юридическую силу. . Этими актами, по сути, заполнялся законодательный вакуум, поскольку названные вопросы объективно требовали (и до сих пор требуют) законодательного регулирования.