Милена Глигич-Золотарева - Управление федеративным развитием России - Теория и практика

Управление развитием территорий государства требует стратегического планирования. Основная проблема управления развитием регионами в России заключается в том, что страна практически не располагает нормативными актами системного характера в области стратегического планирования. На федеральном уровне имеется всего один документ – Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации». Однако данный указ имеет статус «Для служебного пользования», что снижает возможности его использования в процессе управления регионами. Кроме того, Указ в основном определяет взаимосвязи между различными типами документов стратегического планирования 1 1 . Подробнее об этом см.: Дмитриев М. В ожидании перспектив. Долгосрочное планирование и управление территориальным развитием в России все еще в зачаточном состоянии // Российская бизнес-газета. – М., 2009. – 10 ноября, № 727 (43). , чего для управления региональным развитием явно недостаточно.

Судя по тому, как стратегическое планирование используется в процессе управления развитием регионами страны, можно сделать вывод, чего данный Указ не содержит, хотя должен бы содержать, а именно – четких указаний на процедуру стратегического планирования, его критерии и конкретные способы реализации. На сегодняшний день ничего этого нормативно-правовым регулированием не предусмотрено. Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», разработанный Минэкономразвития России, находится в стадии согласования с ведомствами. Система долгосрочного планирования и управления территориальным развитием страны так и осталась в зачаточном состоянии.

Исходя из особенностей компонентов управления, прикладной системный анализ выделяет семь основных типов управления 2 2 . Подробнее об этом см.: Тарасенко Ф.П. Прикладной системный анализ. – М.: КНОРУС, 2010. – С. 84–96. . Данные типы не являются чем-то принципиально новым ни для государственного управления, ни для федеративного строительства. Однако в управлении развитием отечественной государственности они зачастую используются в произвольном порядке, без учета их природы, предназначения и целого комплекса сопутствующих обстоятельств, что приводит к низкой эффективности используемого управленческого инструментария.

Это наиболее простой тип управления, когда управленческое воздействие вызывает ожидаемую реакцию системы. Достижение поставленной цели в данном случае обусловлено адекватностью избранной модели, а простота системы – правильностью используемой модели. Управляющее воздействие называется программой. Программное управление называют также управлением без обратной связи: средства вложены, цель достигнута, программа закрывается.

Недостаток данного типа управления состоит в том, что его не всегда удается реализовать в практике федеративного строительства, тем более когда речь идет о крупномасштабных проектах. Программное управление предназначено для решения наиболее простых и однотипных проблем, для исправления однофакторных проблемных ситуаций. Так, например, программа «Электронная Россия» 3 3 . Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // СЗ РФ. 4 февраля 2002 г. № 5. Ст. 531. при удовлетворительной реализации вполне может привести к упрощению получения гражданами страны целого ряда справок и документов. Однако она не решит проблему предоставления государственных услуг в целом, не приведет к «прорыву» в области социального обеспечения населения регионов, поскольку решение данных многофакторных проблем лежит за рамками программных методов управления.

В этой связи обращают на себя внимание особенности реализации федеральных целевых программ развития (ФЦП) в последние годы. Ее результатом стала, по сути, дискредитация самого института ФЦП, что было вполне ожидаемо: программное управление в данном случае применяется не к решению конкретных острых проблем, требующих неординарных подходов и концентрации средств, а к преодолению неких комплексных диспропорций в развитии страны и ее макрорегионов, для чего программные средства управления мало приспособлены. В условиях чрезмерной централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне региональные власти рассматривают институт ФЦП зачастую как способ получения дополнительного финансирования обычных работ, на которые не хватает доходов региональных бюджетов.