Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Создателями теории свободной общины были французские и бельгийские ученые – Турд, Токвиль, Гербер, Аренс и др. С их точки зрения, к трем признанным конституционным властям (представительной, исполнительной и судебной) следовало присоединить четвертую – общинную или коммунальную. Община, согласно данной теории, имеет право на самостоятельное, независимое от центральной власти существование по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Авторы теории стояли на том, что круг общинных дел отличен от государственных; община является субъектом только ей принадлежащих прав, и потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками. Получалось, что коммунальные органы создавали как бы «государство в государстве».

Нежизнестойкость теории свободной общины обусловила появление общественно-хозяйственной теории самоуправления, которая так же, как и общинная теория, противопоставляла государство и общину. Первым отечественным ученым, отстаивавшим идею общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, был профессор В.Н. Пешков. В своих работах «Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 г.» (1865) и «О праве самостоятельности как основе самоуправления» (1871) он утверждал, что земские учреждения суть учреждения народа, а не государства и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений составляют особую самостоятельную систему права гражданского или частного, так же точно отличного, как и от права государственного.

Активно разрабатывал и отстаивал эту теорию князь А.И. Васильчиков. В своем трехтомном труде «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1869–1891) он утверждал, что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями, а среди органов самоуправления различал две категории – «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К первым он относил сельские общества, волости, магистраты, городские думы, а ко вторым – уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, с точки зрения Васильчикова, эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества.

Ярким приверженцем общественной теории самоуправления был Б.Н. Чичерин. В работе «Курс государственной науки» (1894–1898) ученый подчеркивал, что в организации государственного управления соединяются государственный и общественный элементы. Он предложил собственное определение местного самоуправления – это именно организация общества, как оно есть. По мнению исследователя, первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество. Чичерин отмечал, что выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе – в местном представительстве. В полном соответствии с подходом к учреждениям самоуправления как учреждениям общественным находилось и воспринятое Чичериным у немецких авторов положение о «собственном» и «препорученном ведомстве», о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, данные к заведованию органам общинного самоуправления. У немецких ученых он заимствует также взгляд на общину как на корпоративный союз, предшествовавший в своем возникновении государству.

В соответствии с теорией «самоуправляющихся единиц как юридических лиц» органы самоуправления должны выполнять функции государственного управления, но при этом они являются не органами государства как особого юридического лица, а органами городской и сельской общины, провинции, территориальных и других союзов. Все самоуправляющиеся единицы суть субъекты предоставленных им правительственных прав, которые государство передало этим единицам в полное обладание. Поскольку государство является гарантом неприкосновенности любых прав, оно имеет подобные обязательства и в отношении общины. Управление делами общины должно быть предоставлено органам самой общины, а не учреждениям государства. Отсюда – необходимость выборных коммунальных органов в противоположность учреждениям, создаваемым правительством.