Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Общественно-хозяйственную теорию местного самоуправления сменила во второй половине XIX в. государственная теория, которая видела в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (или, точнее, на выборные органы) задач государственного управления. С этой точки зрения, всякое управление публичного характера есть дело государственное, и главный смысл местного самоуправления – не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям.

Государственную теорию впервые сформулировали немецкие юристы Л. Штейн и Р. Гнейст. Мысль о земских учреждениях как установлениях государственных развивал русский академик С. Безобразов. Истинные органы самоуправления, подчеркивал он в статьях «Государство и общество» (1882), возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве.

В 1880-е гг. более других занимался теоретическими аспектами самоуправления профессор А.Д. Градовский. В работе «Начала русского государственного права» он первым из русских ученых провел четкие грани между «децентрализацией» и «самоуправлением», выделив самоуправление из общего понятия децентрализации. Однако Градовский примыкал к сторонникам государственной теории самоуправления, так как считал, что особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, – государственные. Следовательно, и органы самоуправления суть органы государственной власти.

Н.М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, все-таки стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического управления. В двухтомном «Русском государственном праве» (1909) профессор Коркунов отвергал теории, полагающие особое отличие органов самоуправления от других административных органов в том, что их личный состав формировался путем выборов. Но он не разделял и теорию Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Л. Штейном, Коркунов видел главное отличие самоуправляющихся союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства (хотя и несут государственные функции), а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами прав, находящимися с государством в юридических отношениях.

Профессор Н.И. Лазаревский в сборнике «Мелкая земская единица» (1902), который он редактировал, пытался найти особые отличительные признаки самоуправления в его независимости от воли центральной государственной власти, в предоставлении ему свободы деятельности в сфере его компетенции. Для обеспечения реальной независимости органов самоуправления, по мнению ученого, наилучшими средствами являются «гласный характер деятельности по крайней мере части органов самоуправления», «избрание должностных лиц самоуправления, и притом на более или менее краткий срок», причем эти должностные лица должны принадлежать к местному населению.

Некоторые исследователи (например, Л.A. Велихов в работе «Основы городского хозяйства», изданной в 1928 г.) выделяли еще так называемую «политическую» теорию самоуправления. Сущность ее заключается в противопоставлении «земщины» (т. е. общинного или коммунального начала, общественности) «опричнине» (т. е. началу правительственно-бюрократическому, чиновничеству). Входящие в состав органов самоуправления лица не принадлежат к профессиональным бюрократам, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Согласно этой теории самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория самоуправления, сменившая общественную, повлияла на разработку земской реформы 1890 г., которая усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не повлекла полного ее подчинения государству. Признание органов местного самоуправления органами самоуправляющихся союзов юридических лиц публичного права подтолкнуло к дальнейшему развитию теории местного самоуправления, полагающей необходимыми признаками данного института его независимость и принадлежность должностных лиц к местному населению.