Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

Реализация исполнительной власти происходит в ходе государственного управления, во внесудебном порядке и выражается в основном в особом виде государственной деятельности – правоприменении. Причем субъектный состав этой деятельности также специфичен (органы исполнительной власти РФ и ее субъектов, их должностные лица). Однако, как отмечает В. Д. Сорокин, исполнительная власть выражается не только в правоприменении, но и в такой важной функции, как правотворчество. Причем правотворческий характер исполнительной власти повлиял на особую структуру административного процесса, образовав в ней специфический элемент – производство по принятию нормативных актов государственного управления.

Следовательно, в рамках «управленческой» концепции впервые учтено то обстоятельство, что из трех ветвей государственной власти только исполнительная власть несет на себе «двойную юридическую нагрузку», т. е. ей свойственны как правотворческие, так и правоприменительные функции. В данном контексте законодательная власть характеризуется только правотворческими функциями, а судебная – только правоприменительными. Судебная власть, например, получила свое юридическое воплощение в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, а исполнительная власть – в административном процессе [44] Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 168-169. .

Таким образом, мы не можем согласиться с представителями «юрисдикционного» подхода, предлагающими, в сущности, «механически» распространить на административный процесс юридические признаки судебной власти. Мы солидарны с позицией В. Д. Сорокина, согласно которой в этом случае не учитывается главное – специфика государственно-властного источника административного процесса, т. е. исполнительной власти [45] См., напр.: Сорокин В. Д.: 1) Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 32; 2) Административный процесс: Лекции. Учеб. пособие. С. 11, 15. . Следовательно, новаторство «управленческого» подхода состоит также в создании теоретической базы для разграничения форм процессуальной реализации различных ветвей государственной власти.

Взяв за основу связь административного процесса с государственным управлением, «управленческая» концепция в наиболее полном объеме отражает юридические элементы государственного управления (деятельность органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов и применению правовых норм).

«Юрисдикционная» же концепция ограничивает процесс небольшой частью правоприменения – рассмотрением споров и применением мер принуждения. При этом остается без внимания широчайший круг важной государственно-управленческой деятельности (например, регистрационное, лицензионно-разрешительное, приватизационное производства, сертификация, аттестация, аккредитация и др.), требующей совершенствования правового регулирования и укрепления режима законности (что особенно актуально в условиях российской действительности).

Административный процесс, отражая содержание и функции исполнительной власти, состоит из совокупности производств, составляющих его структуру, что в общем виде соответствует традиционной структуре иных видов юридического процесса (например, гражданского или уголовного). Причем, в отличие от мнения ряда представителей «юрисдикционного» подхода (Н. Г. Салищевой, М. И. Пискотина), рассматривающих «производство» как понятие более широкое, чем «процесс», «управленческая» концепция в соответствии с общей теорией права и законодательной практикой расставляет эти понятия «по своим местам».

«Отсюда следует, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств. Поэтому и в теории административного права процесс должен рассматриваться как общее, а производство – как особенное, часть процесса. Такой вывод подтверждается действующим законодательством. Следовательно, если процесс – понятие более широкое, охватывающее определенные разновидности управленческой деятельности, то производство – это деятельность, связанная с разрешением определенной, сравнительно узкой группы однородных дел» [46] Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 120—121. .

Это суждение разделяется и другими учеными. Например, Ю. М. Козлов считает, что административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств. А. П. Коренев отводит отдельным видам производств роль частей единого административного процесса [47] См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. С. 392 (автор главы —Ю. М. Козлов); Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М., 2001. С. 250. .