Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

В монографии 1967 г. Ю. М. Козлов отметил следующие характерные признаки административного процесса: «процесс в административно-правовом смысле… охватывает все случаи применения норм материального административного права»; «административный процесс – это деятельность по разрешению конкретных индивидуальных дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами»; «административные процессуальные нормы регулируют динамику реализации прав и обязанностей органов управления, граждан и других субъектов в повседневной исполнительно-распорядительной деятельности» [38] См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. С. 90—92. .

Как считал В. М. Горшенев, «узкая» (т. е. «юрисдикционная») трактовка административного процесса не соответствует общему методологическому пониманию процесса как формы существования самого материального права. Очевидно, что строгой процессуально-правовой регламентации следует подвергать не только юрисдикционное производство, но и разностороннюю деятельность органов государственного управления по разрешению множества иных индивидуальных дел положительного характера [39] См.: Горшенев В. М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству//Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 21—22. . Причем именно от организованного должным образом порядка осуществления положительных управленческих процедур (как нормотворческих, так и правоприменительных) во многом зависит обеспечение прав, свобод, интересов граждан и организаций, а в конечном итоге – и государственно-правовой режим законности. Следовательно, административный процесс едва ли возможно свести исключительно к рассмотрению спорных ситуаций и применению мер принуждения.

Высказанные в то время суждения ученых представляют научную ценность, но содержащийся в них анализ особенностей административного процесса носит фрагментарный характер.

Приоритет в научном обосновании «управленческой» концепции принадлежит В. Д. Сорокину, предпринявшему системное исследование комплекса взаимосвязанных проблем общей теории права, государственного управления, административного права и процесса. Признанной точкой отсчета формирования этой актуальной и сегодня концепции послужила монография В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса» [40] Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968. , опубликованная в 1968 г.

Новизна и объективность «управленческого» подхода начинают проявляться на стадии формулировки критериев определения административного процесса, выявления его специфических свойств и социально-правового назначения. Вполне логично, что в качестве названных критериев признаются органичные связи этого вида процессуальной деятельности с исполнительной властью (государственным управлением) и административным правом (материальным и процессуальным). В таком ракурсе административный процесс представляет собой осуществляемую во внесудебном порядке государственно-властную деятельность, с помощью которой решениям органов исполнительной власти придается юридическая форма нормативных правовых и индивидуально-правоприменительных актов [41] См.: Сорокин В. Д. : 1) Административный процесс: Лекции. Учебное пособие. СПб., 2000. С. 12—15; 2) Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 168-173. .

Кратко охарактеризуем основные положения рассматриваемой концепции. Итак, ее сущность заключается в том, что административный процесс определяется в качестве юридической формы реализации исполнительной ветви государственной власти, из чего и вытекает вывод о его исключительно «управленческой природе». «Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерные черты исполнительной власти, подобно тому как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной» [42] Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 28. . Тезис об административно-процессуальной форме государственного управления прослеживается во многих работах, изданных в последние годы [43] См., напр.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. С. 389—393; Административное право (Общая часть): Учеб. пособие / Под ред. В. П. Сальникова. СПб., 2000. С. 200—203; Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 62—63; Габричидзе Б. И., Чернявский А. Г. Административное право. М., 2003. С. 268—271; Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. М., 2000. С. 163—165; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2003. С. 570-575. .