Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

Мы считаем перспективным научным направлением «комплексный» («интегративный») подход в исследовании проблематики административного процесса, который, по сути, является определенной разновидностью «управленческой» концепции. Данный подход прослеживается в работах ряда авторов (в их числе, например, Ю. С. Адушкин, Ю. М. Козлов, В. М. Манохин, И. В. Панова и др.), предложивших рассматривать административный процесс как органичный комплекс функциональных элементов (правотворчество органов исполнительной власти, а также позитивное и юрисдикционное правоприменение).

Данный подход успешно развивался Ю. М. Козловым, методологической инновацией которого следует признать эффективное использование «двоякой трактовки» сущности и назначения административного процесса – как в правоприменительном («управленческом», «широком»), таки правоохранительном («юрисдикционном», «узком») смыслах. Государственно-управленческая деятельность, считает ученый, в основном сориентирована на решение задач позитивного характера, юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску. Но в то же время процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению позитивных юридических результатов, предполагаемых диспозицией материальной нормы. На долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, в рамках административного процесса могут реализовываться как диспозиции (процедурное производство), так и санкции (юрисдикционное производство) соответствующих норм материального административного права [64] См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. С. 389—390 (автор главы —Ю. М. Козлов); Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ: Учебник. М., 1996. С. 300-305. .

«Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности. Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и в узком (правоохранительном) смыслах составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-процедурная;

б) административно-юрисдикционная.

В первом случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это – реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и тому подобных функций и полномочий.

Во втором случае в центре внимания – осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании» [65] Административное право: Учебник/ Под ред. Л. Л. Попова. С. 390—391. .

Резюмируя изложенное, Ю. М. Козлов определяет административный процесс «в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти» [66] Там же. С. 392. .

В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин и 3. А. Багишаев исходят из функционального назначения материальных административно-правовых норм, призванных регулировать отношения как позитивного (организация экономики, социальных систем и т. д.), так и юрисдикционного характера (устанавливающие, в частности, признаки составов административных правонарушений). В связи с этим они предлагают все административно-процессуальные нормы также отнести к двум группам, обеспечивающим порядок реализации указанных материальных норм: 1) в сфере позитивного государственного управления (регулирующие регистрационное, лицензионное производство и др.); 2) в юрисдикционной сфере (регулирующие, например, производство по делам об административных правонарушениях, по рассмотрению административно-правовых жалоб и споров) [67] См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С, Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 40—41; Манохин В. М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962. С. 44—45. . Аналогично трактует понятие административного процесса и Д. М. Овсянко, по мнению которого процесс охватывает две обобщающие видовые группы административно-процессуальных производств – юрисдикционные и процедурные [68] См.: Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. М., 2000. С. 164. .