Алексей Жеребцов - Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты

5. Н. Н. Вопленко и А. П. Рожнов, обосновывая сущность юридической практики как деятельности субъекта и его объективированного результата, отмечают, что юридическая практика обладает такой чертой, как преобразование в «ходе чувственной рациональной предметной деятельности не только объекта, на который направлено воздействие, но и самого субъекта, который воздействует на объект и приобретает новые качества, навыки, умения» [14] Вопленко Н. Н., Рожнов А. П. Указ. соч. С. 64–65. . И далее приведенные авторы подчеркивают, что «познание государственно-правовых закономерностей осуществляется именно через изучение отраженного в итоге практической деятельности опыта. Тем самым строгое разграничение деятельности и практического результата возможно, как нам представляется, только лишь в умозрительном плане» [15] Там же. С. 65. . По существу верные положения вместе с тем позволяют сделать не вполне обоснованные выводы. Так, во-первых, субъект в процессе созидательной деятельности приобретает не только новые качества, навыки, умения, но может получить и негативный результат (ошибочное правоприменение, волокиты, чванство и т. п.), который также формируется в процессе практической деятельности лица. Вместе с тем негативная практическая деятельность в этом случае не может формировать общественно полезный практический результат. Во-вторых, объективированный результат практической созидательной деятельности есть лишь отраженное в реальности измененное действительное, которое не всегда может облекаться в юридическую форму обобщенного практического результата (например, повседневная деятельность государственного или муниципального служащего многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг). В этой связи следует различать административную практику, имеющую административно-правовую форму обобщения практического результата созидательной деятельности (административную практику, облеченную в форму административного акта органа государственного управления, т. е. административно-правовую практику), а с другой стороны – данный обобщенный результат имеет форму обыкновения, т. е. организационно-управленческую практику. Между ними имеются существенные различия:

а) административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет выражение в административно-правовом акте, который является обязательным для применения подчиненными объектами государственного управления. Чиновничье обыкновение такой правовой формы не имеет: «…они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.)» [16] Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник. М.: Норма-Инфра, 2000. С.38. ;

б) административные (чиновничьи) обыкновения «существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы» [17] Там же. С. 38. , в свою очередь административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет всеобщий характер для всех органов государственного управления и его служащих, осуществляющих задачи и функции государственного управления в одних и тех же отраслях государственного управления;

в) административные (чиновничьи) обыкновения «субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти» [18] Там же. С. 38. . В свою очередь административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет объективный характер в том смысле, что является обязательной для всех подчиненных органов и служащих государственного управления. Приведенные положения позволяют признать две основные формы административной практики, основанной на критерии ее управленческого содержания: административно-правовой практики и организационно-управленческой практики.

6. В философско-диалектическом смысле административная практика формируется в процессе развития государственно-управленческих правовых и организационных отношений от необходимой действительности к измененному действительному. Этот процесс постоянно и непрерывно повторяется, как постоянно и непрерывно осуществляется публичное управление общественными делами, имеющее характер цикличности. Данная цикличность управленческих отношений, постоянное их регулирование нормами административного права не могут осуществляться без воздействия на данные отношения практических приемов и навыков, приобретенных субъектом управленческой деятельности. В этом выражается позитивная созидательная роль административной практики, которая воздействует не только на сам процесс управления, но и на нормы, его регулирующие. Административная практика в этой связи ведет к развитию административно-правовых отношений и административно-правовых норм посредством количественных и качественных изменений в их содержании. С другой стороны процесс осуществления государственного публичного управления есть само по себе развитие социально-управляемой подсистемы, которое с неизбежностью развивает посредством количественных и качественных изменений содержание практического созидательного результата (продукта) управленческой деятельности (административной практики). Данное обстоятельство свидетельствует, что административная практика как продукт управленческой деятельности государства находится в постоянном и непрерывном развитии и совершенствовании. Не может быть административной практики, раз и навсегда данной и сформулированной, она постоянно и непрерывно меняется, как меняется сама жизнь. В противном случае это влекло бы стагнацию, бюрократизацию и деградацию процесса государственного управления, что мы неоднократно видели в истории развития российского, да и иностранных государств.