Александр Мелехин - Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

Необходима законодательная конкретизация принципов и критериев определения круга дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором, упорядочение в этой связи круга административно-юрисдикционных органов 11.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено прокурором только при наличии хотя бы одного из поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП, в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, должностное лицо, их рассмотревшее, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Отказ в возбуждении дела – итоговое (основное) решение на стадии возбуждения дела, с которым связано завершение производства по делу об административном правонарушении. В связи с этим представляется не совсем удачной установленная законодателем форма акта, принимаемого в результате отказа в возбуждении дела, – определение, учитывая, что в виде определения в рамках производства по делу об административном правонарушении принимаются текущие процессуальные решения, не затрагивающие существа дела (например, ст. 24.4, 29.12 КоАП РФ). Более приемлемым в этом контексте (и с учетом терминологии прокурорского надзора) было бы, на наш взгляд, наименование «постановление».

Поскольку необходимость установления четкой процессуальной формы отказа в возбуждении дела обусловлена прежде всего потребностью эффективной защиты прав и интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административного правонарушения, вынесение такого определения в предусмотренных законом случаях обязательно для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также прокуроров.

На наш взгляд, обязанность по вынесению рассматриваемых определений возложена на прокурора в части отказа в возбуждении тех категорий дел об административных правонарушениях, компетенция прокурора по возбуждению которых является «исключительной», с учетом наличия материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП. Вместе с тем действующая в настоящее время редакция ч. 1, 2, 3 ст. 28.1 КоАП (связывающих поводы к возбуждению дела об административном правонарушении и процессуальные действия на этой стадии лишь с полномочиями должностных лиц, составляющих протоколы) явно требует законодательного уточнения, принимая во внимание компетенцию прокуроров.

Исполнение требований ч. 5 ст. 28.1 КоАП требует соответствующей организации надзорной деятельности в свете необходимости соблюдения положений гл. 30 КоАП. Исходя из положений ст. 30.1 КоАП определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. 25.1–25.5 КоАП, вышестоящему прокурору либо в районный суд. Рассмотрение таких жалоб необходимо осуществлять в порядке и сроки, предусмотренные ст. 30.4–30.8 КоАП 12. Учитывая сказанное, корректировки, на наш взгляд, требует Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации 13, которая в настоящее время специфику рассмотрения таких жалоб не отражает.

Анализируя полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях, нельзя не отметить отражение в кодифицированном акте принципиально нового подхода к определению компетенции прокурора. Если ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокурора полномочиями по возбуждению производства по делам об административных правонарушениях лишь в отношении должностных лиц, то специальная более поздняя ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает право прокурора вынесения постановления о возбуждении дела по любому факту административного правонарушения вне зависимости от субъекта, его совершившего.

Возбужденные дела (без проведения административного расследования) в течение 3 сут. с момента вынесения соответствующего постановления прокурор направляет по подведомственности для рассмотрения и принятия решения судье, в орган административной юрисдикции или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении. Постановление прокурора об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения (ст. 28.8 КоАП РФ).