Александр Мелехин - Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

Прокурор, в соответствии со ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 28.4, 25.11 КоАП РФ, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Такое положение характеризует роль прокуратуры в качестве надзорного органа, призванного компенсировать недостатки работы административно-юрисдикционного аппарата государства, нередко проявляющего известную пассивность в пресечении административных правонарушений. Полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях часто используются уполномоченными органами не в полной мере. Поэтому вмешательство прокурора здесь носит выраженный компенсаторный характер и способствует воплощению принципа неотвратимости ответственности.

Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в настоящее время причислены к функциям прокуратуры (п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), что представляется не вполне верным. Очевиден, на наш взгляд, тот факт, что указанные полномочия представляют собой лишь часть предоставленной прокурору компетенции в сфере административного преследования, осуществляемого им наряду с иными уполномоченными на это ст. 28.3 КоАП РФ должностными лицами (А. С. Дугенец, например, именует таких субъектов «преследующими лицами» 8). Правильным в этой связи является высказанное А. Ю. Винокуровым мнение о необходимости изменения данной нормы путем закрепления в числе функций прокуратуры осуществления административного преследования в соответствии с полномочиями, предусмотренными КоАП РФ 9: понятие административного преследования, не закрепленное КоАП РФ, широко используется в научной литературе. Как представляется, административное преследование можно понимать как процессуальную деятельность, осуществляемую уполномоченными в соответствии с законодательством об административных правонарушениях органами и должностными лицами в целях изобличения виновного в совершении административного правонарушения.

В настоящее время прокурор также наделен исключительными полномочиями по возбуждению определенных категорий дел. Подавляющее большинство дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, вправе возбуждать только прокурор. Вместе с тем некоторые из категорий дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, на данный момент вышли из сферы «исключительного ведения» прокурора. Так, помимо прокурора, протоколы по ст. 5.21 КоАП РФ «Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума» (указание на которую имеется в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ), согласно п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, теперь вправе составлять инспектора Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ; по ст. 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов» – должностные лица органов внутренних дел (полиции) (согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). И в этих случаях апробированный в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ способ правовой регламентации компетенции прокурора как «исключительной» очевидно утрачивает смысл: прокурор, в принципе, по общему правилу наделен полномочиями по возбуждению любого дела об административном правонарушении, дальнейшей необходимости специально упоминать здесь соответствующие («неисключительные») категории дел, как видно, нет.

Тем не менее перечень дел в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ неуклонно расширяется (с 2003 г. дополнения в него вносились 23 раза), что является однозначным выражением воли законодателя на распространение «исключительной» компетенции прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях. И в этом случае (не считая категорий дел, упомянутых в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, но возбуждаемых как прокурором, так и иными органами) статус прокурора, на наш взгляд, фактически приравнен к положению должностного лица контролирующего органа, уполномоченного на осуществление административного преследования (в части выявления деликтов), чья компетенция носит выраженный функциональный характер 10и определена применительно к конкретной сфере управления и подчиненным объектам, что является иллюстрацией, требующей внимания и глубокого исследования тенденции «размывания» границ между прокурорским надзором и государственным контролем (надзором).