Людмила Мицкевич - Очерки теории административного права - современное наполнение. Монография

В немецкой литературе выделяется несколько требований к принципу «оговорки в законе» 160.

Требование достаточной определенности означает, что в соответствии с принципом «оговорки в законе» органы государственного управления могут действовать властно, только если это прямо закреплено в конституционных положениях и (или) в принятом парламентом законе (формальном законе), а также в конкретизирующих его подзаконных актах. При этом законодательно должны быть непременно определены цели, объем и способы (мера) властной деятельности органов государственного управления таким образом, чтобы их действия были предсказуемы (прогнозируемы) и целесообразны, т. е. средства должны соответствовать целям (это вытекает из требования «правовой защищенности» граждан), а также должна быть исключена возможность административного произвола. С другой стороны, и это очень важно, на законодательной власти лежит конституционная обязанность создать такие правовые основы деятельности исполнительной власти, которые бы удовлетворяли перечисленным выше требованиям.

Требование различной «плотности» (интенсивности) вытекает из принципа «оговорки в законе» и связано с тем, что различные сферы жизни предполагают различную степень интенсивности правового регулирования и государственного вмешательства. Поэтому и необходимость соответствия принципу «оговорки в законе» может быть различна для разных отношений и зависит от того, в какой правовой сфере происходит государственное управление, а именно – в сфере основных прав граждан, основных демократических институтов или в других областях общественной жизни. По определению Конституционного Суда ФРГ при решении вопроса о том, какие требования определенности правового регулирования применимы в том или ином случае, необходимо учитывать и особенности предмета правового регулирования, и интенсивность такого регулирования 161.

Данное довольно подробное описание основных принципов государственного управления в Германии позволяет, во-первых, лучше понять их содержание, поскольку такие принципы не рассматриваются российской наукой административного права, во-вторых, перейти к сравнению с основными принципами государственного управления в России.

Законность – важнейший конституционный принцип государственного управления. Не вдаваясь в дискуссии в отечественной литературе 162по поводу различных определений принципа законности, попытаемся расшифровать его содержание применительно к государственному управлению. В российском административном праве, как и в немецком, можно обнаружить две основных формы проявления этого принципа: во-первых, это верховенство закона, во-вторых, основанность на законе или связанность законом.

В соответствии с п. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Конституции (уставы) субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Принцип законности в этом аспекте выглядит как принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами, в первую очередь, нормативными актами органов исполнительной власти (ст. 76 Конституции РФ). Особую значимость данному принципу в государственном управлении придает то обстоятельство, что по общему правилу осуществление нормотворческой (законотворческой) деятельности в соответствии с принципом разделения властей отнесено к ведению законодательной ветви власти. Вместе с тем в случаях, предусмотренных законом, органы исполнительной власти могут осуществлять нормотворческую деятельность, но в рамках, также установленных законодательством. Представляется, что на данный вид деятельности распространяется требование верховенства Конституции РФ и законов, поскольку нормативно-правовое регулирование затрагивает права и обязанности граждан. Как это было подтверждено в постановлении Конституционного Суда 163, Правительством РФ во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, может быть принят нормативный акт. Именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое, делегированное регулирование). При судебной проверке такого акта возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства Российской Федерации, а именно о его конституционности.