Людмила Мицкевич - Очерки теории административного права - современное наполнение. Монография

В-пятых, возможно говорить о производном характере исполнительной власти от государственного управления, если рассматривать исполнительную власть как совокупность государственно-властных полномочий, при таком подходе действительно государственным управлением предопределяется объем и характер требуемых государственно-властных полномочий.

Таким образом, соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» может быть исследовано в указанных пяти аспектах, поскольку, как уже отмечалось, неоднозначные понятия могут быть сопоставимы лишь в тех моментах, которые расположены в одном понятийном ряду.

Представляется, что предложенное сопоставление дает возможность, во-первых, определить понятие «исполнительная власть» как конституционно-правовую категорию, а органы исполнительной власти как конституционные органы, что позволяет различать их конституционно-правовой и административно-правовой статус.

Во-вторых, это позволяет обосновать необходимость и возможность употребления понятий «система государственного управления», «субъекты государственного управления» или «субъекты, осуществляющие государственное управление» для обозначения, в первую очередь, органов исполнительной власти в их административно-правовом статусе, и иных многочисленных субъектов, осуществляющих государственно-управленческую деятельность, во вторую очередь.

В-третьих, этот подход позволяет описать достаточно полно признаки собственно государственного управления, выделив в качестве самостоятельных характерные черты исполнительной власти, поскольку в настоящее время все эти признаки описываются в одном ряду, без разделения на признаки исполнительной власти (институциональные или структурные) и признаки государственного управления (функциональные). Очевидное отличие органов исполнительной власти и субъектов, не являющихся таковыми, но осуществляющих функции государственного управления, в частности, функции контроля и надзора, и функции привлечения к административной ответственности закреплено в законодательстве 80.

В-четвертых, для обозначения деятельности других ветвей власти существуют специальные понятия – законотворчество, правосудие, поэтому необходим специальный термин и для обозначения властной управленческой деятельности исполнительной ветви власти, поскольку термин «деятельность» носит еще более абстрактный характер, чем понятие «государственное управление в узком смысле».

Таким образом, вопрос о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» выходит за рамки простого сопоставления однопорядковых явлений и определения того, которое из этих понятий шире, а которое – уже. Исследование данной проблемы позволяет говорить о необходимости разграничения конституционно-правовых категорий «исполнительная власть», «законодательная власть» и «судебная власть» и категорий, характеризующих осуществление этих видов власти, или о деятельности этих ветвей власти. Так же как основное назначение законодательной ветви власти – это осуществление законотворчества, а главное назначение судебной власти – осуществление правосудия, так же и основное назначение исполнительной власти – это государственно-управленческой деятельности. Кроме того, представляется необходимым выделять понятие «субъекты государственного управления», которое не фиксирует внимание на принадлежности к той или иной ветви государственной власти (конечно, имеются в виду в первую очередь органы исполнительной власти), а свидетельствует об осуществлении специального вида деятельности – государственного управления. Возвращение в научный и законодательный оборот термина «государственное управление» позволяет более плодотворно характеризовать субъектов этого вида государственной деятельности, выделять институциональный (структурный) и функциональный аспекты, а также формы и методы государственно-управленческой деятельности.

Понятие государственного управления настолько многообразно и сложно, что в административно-правовой науке Германии отсутствует его единое определение. Все авторы специальных исследований отмечают сложность этой задачи и описывают государственное управление путем перечисления его основных характерных признаков.

Первым и основным признаком государственного управления как предмета административного права считается публичный характер государственного управления. По этому признаку государственное управление отличают от иных видов управления, которое, как известно, может осуществлялся в частноправовой, экономической и иных сферах деятельности. Существует также управление предприятиями, управление общественными объединениями, управление собственным или чужим имуществом и т. д. Публичное же управление представляет собой единое понятие, которое включает в себя организационные, функциональные и правовые аспекты, что и позволяет отграничить его от управления в иных областях 81.