Людмила Мицкевич - Очерки теории административного права - современное наполнение. Монография

В-четвертых, при таком подходе не представляется возможным сравнивать государственное управление и исполнительную власть по объему, определяя, какое из этих понятий шире или уже. Можно сопоставлять понятия «субъекты государственного управления» и «органы исполнительной власти», акцентируя внимание на институциональном содержании исполнительной власти. Можно также сопоставлять понятия «государственное управление» и «деятельность исполнительной власти», акцентируя внимание на функциональном аспекте.

В первом случае (институциональный или организационно-структурный аспект) следует согласиться с тем, что все органы исполнительной власти осуществляют государственное управление и поэтому являются субъектами государственного управления, но не все субъекты, осуществляющие государственное управление, являются органами исполнительной власти в конституционном смысле. В обоснование этого тезиса могут быть приведены два следующих момента:

1. Государственно-управленческую деятельность могут осуществлять не только органы исполнительной власти, но и органы местного самоуправления, реализуя делегированные государственно-властные полномочия, и иные субъекты (агенты), которым переданы в соответствии с законодательством определенные полномочия. Следовательно, понятие «субъекты государственного управления» шире понятия «органы исполнительной власти».

2. Следует специально отметить, что термин «исполнительная власть» в большинстве правовых систем используется, когда описываются все ветви государственной власти и анализируется их соотношение, т. е. это термин скорее конституционно-правовой. Когда же речь идет о предмете административного права – организации и деятельности исполнительной власти как субъекта управления, а не одной из ветвей власти, этот термин заменяется термином «государственное управление». Такой подход позволяет определять, в каком контексте описывается исполнительная власть, в каких отношениях выступают соответствующие органы – как субъекты политической жизни, равноправные органы различных ветвей государственной власти или как органы, осуществляющие специальный вид государственно-властной деятельности – государственное управление. В этом качестве они не называются органами исполнительной власти, а являются органами государственного управления. Например, в административном праве Германии отмечается, что правительство осуществляет в первую очередь политическое руководство, а затем уже описываются подчиненные ему органы государственного управления. Думается, что такой подход имеет серьезные преимущества как теоретического, так и практического характера. Использование подобного подхода в российском праве позволило бы точнее определять круг тех субъектов, которые осуществляют государственное управление, поскольку это могут быть органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, иные государственные органы, а также другие образования (учреждения, предприятия, общественные объединения и т. п.) при реализации ими переданных государственно-управленческих полномочий. Термин же «исполнительная власть» занял бы соответствующее положение при описании организации государственной власти и принципа ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Выделение субъектов государственного управления позволило бы снять излишнюю политическую нагрузку с части ныне действующих органов исполнительной власти, предоставить им возможность осуществлять государственно-управленческую деятельность без угрозы реорганизации при смене политического руководства, а также без политических ограничений и требований, вытекающих из принципа разделения властей.

Во втором случае (функциональный или деятельностный аспект) в некоторой части понятие «государственное управление» шире понятия «деятельность органов исполнительной власти», поскольку государственное управление осуществляют не только органы исполнительной власти. С другой стороны, не вся деятельность исполнительной власти протекает как властная государственно-управленческая. Органы исполнительной власти могут выступать как участники гражданско-правовых отношений, трудовых отношений, осуществлять внутриорганизационную деятельность. Эти виды действий являются деятельностью исполнительной власти, но не являются государственным управлением. Следовательно, это понятия не тождественные, понятие «государственное управление» в одной части шире понятия «деятельность исполнительной власти», а в другой части «деятельность исполнительной власти» выходит за пределы государственного управления в узком смысле.