Владислав Панченко - Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография

– во-вторых, публичные услуги направлены на реализацию нормативно закрепленных интересов получателя, определяемых типичными, родовыми признаками, общими для любого обратившегося за их оказанием, помощь же предполагает содействие в реализации индивидуальных, заранее не определяемых интересов получателя помощи;

– в-третьих, публичные услуги – действия в гораздо большей степени урегулированные, запрограммированные правовыми нормами в части процесса и результата, технологии (те средства-инструменты, которые используются в процессе их оказания) заранее определены и известны, стандартизированы и детально регламентированы, в то время как помощь предполагает большее творческое начало и меньшую регламентированность самого процесса осуществления, когда субъект, оказывающий помощь, самостоятельно определяет стратегию и тактику своих действий по оказанию помощи, исходя из конкретной жизненной ситуации, и необходимость реализовать индивидуальный интерес нуждающегося.

Кроме того, социальная помощь есть деятельность институализированная в достаточно ограниченном числе помогающих профессий и соответствующих организаций, в то время как перечень услуг очень широк.

Разумеется, данные отличия не носят абсолютного характера (например, консультирование может составлять содержание как публичных услуг, так и юридической помощи) и, вероятно, в силу этого очень часто не учитываются в правовом регулировании, которое именует социальную услугу (например, выплату социального пособия) – социальной помощью.

Таким образом, несмотря на приведенные выше различия таких форм социального содействия, как публичные услуги и социальная помощь, их вполне допустимо рассматривать как однопорядковые, особенно в аспекте формализации доступа к ним.

Принципиальным, на наш взгляд, выступает отмеченное выше деление публичных услуг по их содержанию на услуги юридического характера (связанные с совершением действий, имеющих юридическое значение, использованием правовых средств) и услуги фактического характера (они заключаются в предоставлении материальных средств, совершении конкретных фактических действий в пользу услугополучателя). Конечно, совершение фактических действий подвергается правовому регулированию, критерии же разграничения юридических и фактических публичных услуг – характер интереса (ценности), удовлетворение (приобретение) которого с помощью публичной услуги составляет смысл для получателя, и характер средств, используемых для удовлетворения интереса.

В литературе делались попытки разведения данных видов публичных услуг. Так, путанице в понятиях, используемых при стандартизации и регламентации, пишет А. Мальцев, способствует, в частности, отсутствие такого понятия, как «административные услуги», отличающегося от понятия «социальные услуги». Эти типы услуг требуют разработки существенно различающихся по структуре и содержанию регламентирующих документов. Суть административных публичных услуг выражается понятием «юридически значимые действия», результатом которых является предоставление официального документа, дающего конкретному гражданину лишь формальное право на получение какой-либо реальной услуги. Именно такое, по мнению автора, довольно узкое административное понимание государственной услуги было заложено первоначально в Концепции административной реформы. Оно не имело в виду оказание социальных услуг, что явствует из многих документов и методических рекомендаций.

Социальными же услугами называются те, что удовлетворяют массовые потребности граждан, прежде всего в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и поддержки, занятости населения, физкультуры и массового спорта. Они гарантируются государством и финансируются из бюджетов соответствующих уровней, но предоставляются не органами власти, а публичными (также частными и общественными) социальными учреждениями, предприятиями, организациями 51.

Думается, что в целом верное понимание необходимости разграничения публичных услуг на услуги фактического и юридического характера проводится А. Мальцевым не до конца последовательно. Если административными услугами признавать «юридически значимые действия, результатом которых является предоставление официального документа, дающего конкретному гражданину лишь формальное право (выделено нами – В. П.) на получение какой-либо реальной услуги», – возникают вопросы о том, какова ценность такой услуги, какой интерес она способна удовлетворить? Нельзя признавать публичными услугами части услуг, их этапы, отдельные действия, что очень часто встречается в нормативных документах («прием заявлений», «постановка на учет» и т. п.), они лишь создают иллюзию надлежащего осуществления государством, муниципальными образованиями своих функций. Такие действия, на наш взгляд, вообще не могут быть признаны услугами, поскольку их «формальность» не приносит (и может на практике и не принести никогда) никакой пользы получателю. В то же время в рамках услуг, обозначенных автором как «социальные», есть услуги и фактического, и юридического характера (выдача справок, иных документов в сфере здравоохранения, соцзащиты и т. п.).