Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

В федеративных государствах сложился иной подход к формированию и функционированию бюджетов разных уровней бюджетной системы, соответственно, реализации бюджетной компетенции субъектов федерации, муниципальных образований. В условиях децентрализации управления публично-правовые образования наделены довольно широкой бюджетной компетенцией, их бюджеты функционируют самостоятельно при ограниченном влиянии федеральных органов власти. Это означает установление в законе следующих принципов бюджетной системы: самостоятельность бюджетов; самостоятельное осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля на территориальных уровнях; разграничение доходов и расходов, источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы, учитывающее разграничение бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения субъектов федерации и вопросами местного значения и др. (в России – гл. 5 БК РФ).

Отмеченное подчеркивает актуальность вопросов разграничения бюджетной компетенции публично-правовых образований, делая их частью конституционного регулирования. [183] По анализу: ст. 71–73; разделы 8, 10 Конституции США 1787 г.; ст. 20–37, 70–82, 91 – а, разд. X Основного закона ФРГ; ст. 23, 24, гл. 3 Конституции Бразилии; разд. 2 Органического закона о федеральной публичной администрации (Мексика, 22 дек. 1976 г.); Регламент Федерального правительства от 11 мая 1951 г. (ФРГ) // Там же. С. 438–446; ст. 153 Конституции земли Гессень (ФРГ). См. также: Kantor Z. The Hungarian Status Law: nation building and /or minority protection. S., 2004. P. 58–87; Morris R., Baskin L. The Framing of the Federal Constitution. W., 1986. P. 25–35, 103. Так, по Основному закону ФРГ, Федерация и земли самостоятельны, независимы друг от друга в осуществлении финансовой (бюджетной) деятельности; раздельно несут бюджетные расходы на решение своих задач. В отдельных случаях «финансовым законом» могут устанавливаться общие принципы бюджетного права и проведения бюджетной политики для Федерации и земель (ч. 1 ст. 104 а(1), ст. 109(2)).

Согласно устоявшемуся в федерациях бюджетно-правовому регулированию, если федеральный «финансовый закон» оказывает влияние на бюджетные правоотношения регионального уровня, необходимо определить направления возможного влияния. [184] П. 5 § 95 Регламента Бундестага ФРГ. Важно также нейтрализовать последствия такого влияния, выражающиеся, например, в недостатке финансовых средств у территорий, предоставлением дополнительных средств из вышестоящего бюджета в порядке бюджетного регулирования.

Как правило, на федеральном уровне не устанавливаются ограничения в твердой сумме на объемы заимствований региональных органов власти, в т. ч. в виде кредитования из государственного бюджета. Во многих государствах региональные органы самостоятельно устанавливают ограничения на объем долга, создание резервных фондов для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита (США, Мексика, ФРГ). [185] Например, согласно ст. 141 Конституции Земли Гессен (ФРГ), «денежные средства могут быть взяты в кредит только в случае чрезвычайной надобности». В России на федеральном уровне установлено правило соответствия предельного объема заимствований субъектов РФ, муниципальных образований сумме, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета (ст. 106 БК РФ). Напротив, в унитарных государствах централизованно установлены жесткие ограничения на осуществление территориальных заимствований. [186] См., напр.: ст. 87 Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета № 446 от 14 нояб. 1901 г. (Италия). Это объясняется тем, правительство государства несет ответственность за задолженность нижестоящих бюджетов.

В связи с проявлением сущности федеративного типа государственного устройства в сфере бюджетной деятельности государства в науке сформулировано понятие «бюджетный федерализм», отражающее одноименный принцип бюджетного права. [187] См.: Тедеев А. А., Парыгина В. А. К вопросу о некоторых принципах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности // Налоги. 2010. № 1. С. 11–14. Бюджетный федерализм исследуется многими учеными. [188] См.: Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. М., 2002. С. 17; Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: автореф. дис. … к.ю.н. М., 1999. С. 3–20; Каюров Е. А . Общая характеристика истории становления и развития в России идей бюджетного федерализма // История государства и права. 2013. № 4. С. 46–52; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 39–74; Утешев Р. Р. Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде: Сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. … к.ю.н. М., 2004. С. 3–4; Фадеев Д. Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации: автореф. дис. … к.ю.н. М., 2003. С. 3–20. Он рассматривается как совокупность бюджетных отношений между органами власти федерации и ее субъектов на основе децентрализации, баланса общегосударственных и территориальных интересов. Принцип федерализма в бюджетном праве определяет самостоятельность бюджетов субъектов федерации на всех стадиях бюджетного процесса в сочетании с единой бюджетной политикой. [189] См.: Галицкая С. В. Указ. соч. С. 17. Это означает, что, например, в современном Российском государстве принимается не один государственный бюджет, а «целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней». [190] См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 103. Ю. А. Крохина бюджетный федерализм признает исходным началом бюджетной деятельности, выражающимся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов федерации, заключающихся в распределении бюджетных доходов и расходов, разграничении бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения. [191] См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 40. Иными учеными бюджетный федерализм трактуется как система налоговых и межбюджетных отношений между территориальными образованиями различных уровней; [192] См.: Бетин О. И., Преображенский Б. Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования. Воронеж, 2001. С. 43; Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: Теория и практика. С. 225. бюджетная система с присущими федеративному государству принципами организации; [193] См.: Сомоев Р. Г . Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 15. сопоставляется с особенностями бюджетного регулирования, формой бюджетного устройства в федеративном государстве [194] См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Указ. соч. С. 198. и т. д.