Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Отличительные черты государственного устройства обуславливают также особенности формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы, полномочия публично-правовых образований по отношению к ним, образно говоря, возможности «распределения» государственного суверенитета между публично-правовыми образованиями.

Нормативные требования к формированию и функционированию бюджетной системы унитарных государств основаны на том, что бюджеты всех уровней публично-правовых образований в составе государства по принципу единства объединяются в государственный бюджет, поэтому подвергаются управлению со стороны самого государства. Например, государственный бюджет Китая объединяет бюджеты провинций, автономных районов, городов, уездов и др. (п. п. 2, 4 Закона о бюджете КНР). [178] По матер.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 55–63.

Включение бюджетов публично-правовых образований в общегосударственный бюджет означает подчинение их бюджетной компетенции превалирующему статусу государства. Бюджеты нижестоящих уровней по отношению к государственному разрабатываются и исполняются при активном «участии» «центральных» органов власти в бюджетном процессе. Бюджетный процесс и бюджетный контроль общегосударственного и местного уровня «сливаются» вследствие централизации управления. Это свидетельствует о неприменимости в унитарных государствах принципа самостоятельности бюджетов, характерного для федеративных государств.

Следовательно, превалирующая роль общегосударственного бюджета, низкий уровень самостоятельности территориальных бюджетов объясняются тем, что в унитарных государствах значительная часть государственных функций находится в ведении «центральных» органов власти, ответственных за финансовую деятельность нижестоящих органов. [179] По анализу: разд. V Конституции Италии; разд. VIII Конституции Испании; гл. VII Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета № 446 от 14 нояб. 1901 г. (Италия). Например, во Франции государственная администрация включает три уровня: центральные и децентрализованные государственные службы и государственные учреждения. Центральные службы напрямую подчинены министрам и государственным секретарям. Децентрализованные государственные службы, государственные учреждения реализуют полномочия в административных округах. [180] По анализу разделов I–V, XII Конституции Французской Республики. См. также: Евдокимов А. Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // ФП. 2007. № 7. С. 13–20.

В унитарных государствах носит централизованный характер и финансово-правовое регулирование. Регионы в целях формирования доходов их бюджетов наделены правом взимать лишь небольшое число местных налогов, при этом их начисление контролируется государством. [181] По анализу: ст. 84 Конституции Японии; ст. 119 Конституции Италии; ст. 133 Конституции Испании. Например, области Италии имеют в распоряжении отчисления от доходов государства, а также местные налоги в зависимости от затрат на финансирование выполнения их «обычных» функций (ст. 119 Конституции Италии). Такое разграничение государственных и территориальных доходов в пользу государственного бюджета усиливает роль бюджетного регулирования в связи с зависимостью территориальных бюджетов от отчислений доходов из бюджета государства в рамках межбюджетных отношений «по вертикали».

Своего рода интеграция муниципальных бюджетов в бюджет унитарного государства – одна из предпосылок того, что перечень вопросов местного значения, в т. ч. финансово-бюджетных, устанавливается не в одном законе, нацеленном на регулирование местного самоуправления, а в нескольких, упорядочивающих различные сферы государственной деятельности (Дания). [182] См.: Соколова О. С., Соколова Е. Д. Информационно-аналитическое обеспечение оптимизации экономического администрирования в муниципалитете Копенгагена // ЗиЭ. 2009. № 12. С. 57. Это характеризует отличия федеративных государств от государств унитарных, не всегда нуждающихся в целостном урегулировании конфликтных вопросов установления и разграничения государственной и региональной компетенции.

Таким образом, особенности бюджетно-правовых характеристик унитарных государств обусловлены свойствами соответствующего типа государственного устройства. Применительно к рассматриваемой сфере они заключаются в следующем: двухуровневая бюджетная система, сформированная в соответствии с двухуровневым административно-территориальным делением; подчинение бюджетов публично-правовых образований единому государственному бюджету; слияние бюджетного процесса и бюджетного контроля относительно государственных и территориальных бюджетов; ограниченный объем бюджетной компетенции публично-правовых образований; централизованное финансово-правовое регулирование.