Александр Макарин - Российская бюрократия - проблемы и перспективы

Иначе говоря, бюрократия рассматривается: 1) как новый тип правления, который обеспечивается профессионалами-управленцами; и 2) как слой или класс, но не тип правления.

Второе направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П. М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутриорганизационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы ограничения бюрократии.

В этой группе теорий особое место принадлежит теории М. Вебера. Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции «организация – машина» (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений, с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование «административной» организации предлагает преимущественно теоретическую модель.

Один из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин «бюрократия» философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.

Государство для Гегеля ― «действительность нравственной идеи», «в-себе-и-для себя разумное», «шествие бога в мире». Чиновничье государство ― это «средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности». Оно представляет собой основу среднего сословия. [5] См.: Гегель Г. В. Ф . Сочинения. Т. VIII. М.; Л., 1935. С. 263–268. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества.

Гражданское общество определялось Гегелем как комплекс частных лиц, классов, групп и институтов, существование которых не обусловлено напрямую наличием государства. Это общество, согласно Гегелю, есть рационально структурированное общество, нормы, жизни которого отличны от норм государственной жизни. Однако различные компоненты гражданского общества находятся в постоянном конфликте, и значительное усиление одних из них может привести к ослаблению других. Поэтому гражданское общество не в состоянии сохранить себя как «гражданское», если оно не управляется государством.

Основной функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии с всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников на основе разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества. При этом он с сомнением относится к теории народного суверенитета, считая конституционную монархию действительным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права.

В условиях, когда гражданские институты по своей природе не выявляют всеобщий интерес (они находятся в конфликтном состоянии между собой), государственные служащие, во-первых, обязаны получать профессиональную подготовку, во-вторых, должны быть обеспечены государственным денежным содержанием, для того чтобы их собственные интересы не препятствовали осуществлению ими всеобщего интереса.

Одновременно Гегель выделяет ряд условий, которые гарантируют то, что власть чиновников не выйдет за пределы всеобщего интереса, а именно: «установление суверенитета сверху»; установление иерархии внутри чиновничьего аппарата, которая ограничивает его произвол; непосредственная нравственная и умственная культура чиновника. Формированию управленческой культуры Гегель придавал особое значение, потому что она должна быть, по его мнению, интеллектуальным противовесом механистической направленности государственного аппарата.

Гегелевская модель бюрократического управления исходит из взаимозависимости и тождества государства и гражданского общества, во-первых, а во-вторых, из необходимости формирования этой взаимозависимости для среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.