Вадим Залевский - Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Однако усматриваемые в данном случае профессором Сухановым подтекст и противоречия представляются нам не очевидными. В соответствии с пунктом 1 статьи 428 ГК РФ «договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом». Нормативно-правовой акт, изданный федеральным органом исполнительной власти, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 11.02.1999 г.) 37 37 СЗ РФ. – 18.08.1997. – № 33. – Ст.3895. , представляет собой не что иное, как стандартную форму закрепления условий договора государственного займа.

Сама по себе форма нормативного правового акта, в которые облекаются условия займа, содержит в себе возможность одностороннего изменения ровно настолько, насколько эту возможность содержит любой иной документ с позиции государства как института публичной власти. В этой связи ссылка на часть 2 статьи 12 Федерального закона представляется необоснованной, поскольку она содержит лишь оговорку о порядке опубликования рассматриваемых нормативных актов, изменений и дополнений к ним, но не более.

Более сложным и актуальным представляется вопрос о толковании и применении части 2 пункта 2 статьи 2 Федерального закона, связанный с многочисленными судебными разбирательствами по ОВГВЗ, и также затронутый Е.А.Сухановым в своей статье.

Согласно указанной норме исполнение обязательств Российской Федерации по ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг за счет средств государственной казны Российской Федерации в соответствии с законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

Фактически, данная норма расценивается как подтверждение денежных обязательств, исполняемых за счет бюджетных средств. Отсутствие средств в федеральных бюджетах 1998-1999 годов послужило основанием для отказа в удовлетворении требований владельцев ОВГВЗ о своевременном погашении последних.

Комплексный анализ правовых норм, посвященных регулированию договора государственного займа, диктует иное, более логичное и органичное толкование смысла статьи 2 закона. Взяв на себя определенный объем гражданско-правовых обязательств, государство должно заложить сумму по ним в расходной части федерального бюджета на соответствующий год. Функция федерального закона о бюджете суть установление конкретных размеров необходимых платежей. Наступление срока погашения государственных ценных бумаг презюмирует наличие в государственной казне денежных средств для их оплаты. Практика негласного наделения федерального закона о бюджете статусом «определяющего» по отношению к массивам гражданского и финансового законодательства, посвященных государственному займу, представляется порочной. Исходя из данной логики, потенциальная коллизия закона и ГК РФ, БК РФ снимается.

Анализ гражданского и бюджетного кодексов неизбежно приводит к выводу об отсутствии противоречий между их нормами в вопросе заключения и исполнения договора государственного займа, более того последний дословно воспроизводит нормы первого о недопустимости односторонних действий со стороны заемщика, ущемляющих права и законные интересы займодавца. Толкование положений Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», приведенное выше, также не противоречит данному основополагающему принципу. Просто финансовое законодательство вторично в регулировании договора государственного займа по отношению к гражданскому праву.

Таким образом, в настоящее время представляются несостоятельными попытки апеллировать к двойственности финансового и гражданского регулирования в обоснование ненадлежащего исполнения государством своих обязательств. Бюджетное законодательство регулирует не погашение (отдать или не отдать), а только механизм погашения (если должен, то как отдать).

Е.А. Суханов констатирует, что сегодня не прекращаются попытки прямого нормативного закрепления за публично-правовыми образованиями определенных преимуществ и льгот, отсутствующих у других участников гражданского оборота 38 38 См.: Суханов Е.А. Указ. соч. – С.119. . На наш взгляд, процесс этот обусловлен характером правоотношений, и не замечать особенности заемщика, означает не защитить кредитора, а породить у него иллюзию невозможности отказа публичной власти от своих обязательств. Одним из вариантов правового регулирования договора государственного займа представляется оформление решения о выпуске государственных ценных бумаг (федерального займа) представительным органом власти в форме федерального закона 39 39 Подобное предложение рассматривалось при разработке федерального закона “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг”. См.: Хакамада И. Зачем нужен закон о государственных ценных бумагах // Рынок ценных бумаг. – 1996. – № 16. – С.54. .