Андрей Захаров - «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире

Иными словами, в публичном пространстве федеративного государства обязательно должны наличествовать зоны, в которых то или иное меньшинство будет ощущать себя большинством и пользоваться привилегиями, подобающими большинству. Именно этим обусловлено фундаментальное значение, которое в многонациональных федерациях имеет «национализм составных частей», то есть удовлетворение «коллективных потребностей и нужд этноса или этносов, вынужденных сосуществовать с более крупной и преобладающей национальной группой, предопределяющей лицо федерации как политического целого» [68]. Опыт Российской Федерации, оцениваемый в указанной перспективе, трудно признать удачным и вдохновляющим, так как прошедшее под знаком «вертикали власти» десятилетие резко и быстро сузило диапазон политического самовыражения этнических групп, которые населяют нашу страну. А поскольку для политиков и граждан непризнанных республик, добивающихся переустройства собственных взаимоотношений со своими «малыми метрополиями», российский опыт наиболее актуален, их и без того невеликий энтузиазм по поводу федеративных проектов не мог не угаснуть окончательно. Или – почти окончательно.

Теперь перейду ко второму вопросу. Я попытаюсь оценить то, в какой степени сохраняемая Россией уже более пятнадцати лет стойкая и заслуживающая всяческих похвал приверженность федералистской букве помогает поддерживать нормальные отношения с соседями. Для исследователя сравнительного федерализма здесь таится одна из фундаментальных загадок: почему Россия, перестав быть федерацией во всем, за исключением названия, продолжает именовать себя «Российской Федерацией»? Действительно, когда британский ученый Камерон Росс называет нынешнюю Россию «федерацией без федерализма» [69], с ним трудно спорить. Не проще ли было бы в такой ситуации конституционно узаконить «вертикаль», принять соответствующие поправки в Основной закон – и честно провозгласить страну унитарным государством? Но ни малейшей попытки произвести эту логичную, казалось бы, операцию не наблюдается. Почему? На мой взгляд, ответ следует искать в метаморфозах, которые претерпел федерализм в последние десятилетия. Еще в середине 1960-х годов Уильям Райкер обратил внимание на любопытное обстоятельство: с отходом в небытие традиционных колониальных империй федерализм превратился в единственное политическое средство, позволяющее легально, то есть без применения силы, приобретать новые территории . В мире, где победила политическая корректность, циничный захват чужих земель более не рассматривается как приемлемая опция. Естественным оформлением территориальной экспансии в такой ситуации выступает исключительно федерализм [70].

Более того, в российском случае сохранение государством федеративной правовой оболочки гармонично сочетается со стремлением эффективно регулировать политические процессы в так называемом «ближнем зарубежье». Активация этого регулирования, которое в ельцинское время либо было вообще забыто, либо, в лучшем случае, осуществлялось в режиме ad hoc, состоялась на рубеже 1990-х и 2000-х годов. Для внешнеполитической миссии нашего федерализма символическим рубежом стало принятие в 2001 году Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта», регламентирующего изменение состава субъектов в результате присоединения к России территорий иностранного государства . В нынешней редакции этот акт требует осуществления согласительных процедур с участием властей той страны, которая в полном составе или частично присоединяется к Российской Федерации. Любопытно отметить, что российские «ястребы» в первое президентство Владимира Путина уже пытались сделать эту тягостную для них норму более «удобной». В 2005 году парламентская фракция «Родина» предложила внести в закон пункт о том, что инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию является народ , проживающий на территории предполагаемого будущего субъекта. Соответственно, решение о присоединении к России должно было высказываться на всенародном референдуме. Иными словами, разработчики фактически предлагали Государственной Думе проигнорировать международные договоры России во имя частичного восстановления СССР. Как симптоматично выразился в ходе дебатов один из авторов законопроекта, депутат Андрей Савельев, «кроме юридической бесспорности существует еще и политическая целесообразность» [71].