Коллектив авторов: Политология. Курс лекций

В качестве рабочей концепции можно было бы использовать с определенными оговорками следующее представление о понятии и содержании федеративной системы и федерализма, сформулированное Р. Натаном и Э. Хоффманом в процессе сравнительного исследования. «Федерализм — это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль» [8] Натан Р, Хоффман Э. Современный федерализм: сравнительные перспективы // Международная жизнь. 1991. № 4. С. 35. .

Суть оговорок при этом сводится, во-первых, к некоторой неточности, содержащейся в приведенной дефиниции. Федерализм — это не столько «форма организации правительства», сколько прежде всего форма организации самого государства. А во-вторых, к значительной абстракции приведенной дефиниции. Она была бы более конструктивной и эффективной, если бы содержала в себе не только самые общие теоретические выкладки и положения, но и более конкретные суждения.

Что при этом имеется в виду? Прежде всего указание хотя бы в общих чертах на основные общеродовые, свойственные всем без исключения федеративным системам признаки и черты, на принципы их построения и функционирования, а также на их основные цели и задачи.

Аксиоматичным, в частности, представляется тот факт, что любая федеративная система, независимо от ее специфических черт и особенностей, выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно независимых государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление, наряду с федеральными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы. Каждое располагает своей конституцией и текущим законодательством, может иметь нередко свои собственные воинские формирования и гражданство [9] См.: Федерализм в России и в Бельгии / Под ред. Ф. Делмартино и Л. Насыровой. Лейвен, 1996. С. 42–55. .

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы представляются следующие: добровольность объединения государств и государственных образований в федерацию; равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, экономического потенциала и пр.; плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами; широкая возможность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах; наконец, законность и конституционность, означающие строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и другими органами и организациями обычных и конституционных законов.

Несомненно, правы те авторы, которые считают, что любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется строго в рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан [10] Топорник Б.Н. Конституционная реформа — путь к правовому государству // Советское государство и право. 1990. № 4. С. 3—14. .

В этом смысле можно только приветствовать характеристику федерализма как «договорного отказа от централизма», как «структурно оформленную дисперсию полномочий» между различными государственными органами — своего рода властными центрами, «законные полномочия которых гарантируются конституцией» [11] Elazar D.J. Exploring Federalism. Tuskaloosa. Ala, 1987. P. 34, 235. .

В процессе сравнительного анализа проблем, касающихся понятия и содержания федерализма, в научной литературе указывается, что федерализм должен рассматриваться не столько с формально-юридических, сколько с реалистических позиций как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический образ федерализма необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, на практике, действительный его облик, решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как явление реальное или не существует.

Важно исходить из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статистический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон или аспектов. Подразумеваются такие аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает использование междисциплинарного метода исследования или подхода.