Екатерина Шульман - Практическая политология. Пособие по контакту с реальностью

Но эта категория тупых законодательных инструментов смыкается с более тонкими орудиями правового вреда: а именно с нормами, передающими полномочия вниз по административной пирамиде. Ключевым репрессивным рычагом в нашей государственной практике является не жестокость правовой нормы, а ее неопределенность. Это хорошо видно на примере большинства новых уголовных норм об экстремизме, мошенничестве, положениях закона об НКО, касающихся иностранных агентов. Что такое экстремизм, как отличить предпринимательскую деятельность от мошенничества, что составляет политическую деятельность и иностранное финансирование, как выглядит пропаганда нетрадиционных семейных ценностей? Формулировки закона либо настолько обобщенны, что под них подходит что угодно, либо настолько туманны, что вообще непонятно, что имеется в виду. На практике это обозначает, что толкование правовой нормы передается в руки участкового, следователя, прокурора, судебного эксперта, сотрудника Минюста. Таким образом, Дума, прославившись как чуть ли не главный жандарм и сатрап нашего времени, наделяет полномочиями отнюдь не себя, а сотрудников исполнительной власти и правоохранительных органов. То же касается и законов об ужесточении контроля за интернетом, средствами связи, торговыми сетями или мобильными операторами – и там и там конечным бенефициаром будет структура исполнительной власти, чьим постановлением или инструкцией и будет регулироваться та или иная сфера, а закон только отсылает к этой инструкции.

Отдав все полномочия, карательные и финансовые, исполнительной власти, что же оставила Дума для себя? Третью категорию законодательных новаций можно назвать консервативными законами – не в смысле защиты «традиционных ценностей», которые неизвестно в чем состоят, а в буквальном смысле – нормы, направленные на максимально возможную консервацию существующего положения вещей. Это все изменения в электоральное законодательство, нормы об участии в выборах, о выборной агитации, о финансировании и дебатах, о статусе депутата и даже, как ни странно, о возможности лишения его мандата. При всей сложности и хаотичности этих законодательных изменений (только новая версия закона «О выборах депутатов Государственной думы», принятая в 2014 г., с тех пор уже подвергалась изменениям 8 раз) вся система фильтров, барьеров и запретов одушевлена одной целью – обеспечить максимальные преференции тем, кто уже внутри системы, и затруднить доступ в нее любым новым посторонним элементам, воспринимаемым системой как аутсайдеры.

Итак, ограничение политических и экономических свобод граждан, наделение новыми полномочиями исполнительной власти и силовых структур посредством принятия заведомо неопределенных норм и «остановка времени» в свою пользу – вот почти без остатка законодательное наследие VI созыва. На нем с самого начала лежало родовое клеймо сомнительной легитимности, от которого он пытался избавиться, присоединившись к внешнеполитической повестке, которую не формировал и влияния на которою не оказывал. В духе обычая непрерывного редактирования, которому будущий созыв тоже будет следовать, новеллы VI созыва, в свою очередь, подвергнутся пересмотру. В нашем случае это выглядит особенно сизифовым трудом, поскольку и принимающие, и отменяющие – преимущественно одни и те же люди. Легче всего будет в случае необходимости «гуманизировать» или «дебюрократизировать» предварительно ужесточенные или зарегулированные нормы – для любого будущего правительства или политического лидерства (в нашем случае эта новизна не потребует почти никаких персональных перемен) это будет легкий способ прослыть прогрессивным реформатором. Труднее – если кто-то и встанет перед такой необходимостью – будет выровнять дисбаланс ветвей власти и вернуть отечественному парламентаризму хотя быть часть полномочий и, что еще безнадежней, репутации. В этом отношении историческое наследие VI созыва рискует остаться с нами надолго.

28.06.2016

Особенности законотворческого процесса в России таковы, что каждый новый созыв, более того – практически каждый новый год работы Думы, – создает свою собственную повестку. Только за прошедший VI созыв в Думу было внесено 7129 новых законопроектов, а принято 2200. Следовательно, 4929 проектов разной степени готовности ждут своего рассмотрения – и это только наследие одного созыва, а в думской базе еще болтаются законопроекты со II и III созывов, которые больше десяти лет не могут дойти до рассмотрения. Однако новый созыв традиционно стремится к тому, чтобы создать собственный набор вопросов, которыми и будет заниматься.