Кирилл Соловьев - Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

В бюрократической системе одновременно происходили распыление и централизация власти. С одной стороны, все подчинено воле высшего начальства, с другой – оно было вынуждено делегировать свои полномочия подчиненным, «начальству поменьше», которое в свою очередь было вынуждено делать то же самое. Император зависел от министров, министры – от своих товарищей, товарищи – от директоров департаментов и т. д. Это был путь «распыления» ответственности. Вместе с тем это была «лестница», по которой поднимались законопроекты на пути превращения их в законы, нередко способствуя обогащению их составителей. По сведениям чиновника МВД, а впоследствии товарища министра и государственного секретаря С. Е. Крыжановского, в распоряжении Хозяйственного департамента МВД «имелись накопленные в старые времена специальные капиталы особого назначения, а равно особые кредиты, отпускавшиеся на законодательные работы, большинство коих в ту эпоху сосредоточено было в этом именно учреждении. В числе их состоял капитал, носивший странное наименование „капитала на общеполезные издания“. Основная масса была израсходована еще в шестидесятых и семидесятых годах, когда шли первые работы по устройству местного самоуправления. Оплачивались они очень широко». Так, директор Департамента МВД Вишняков получил ренту 4000 руб. в год, а начальник хозяйственного отдела – 1200 руб. за составление Городового положения 1870 г. Сам Крыжановский получил 2000 руб. за подготовку записки министра внутренних дел И. Л. Горемыкина и 5000 руб. – за отчет следующего главы МВД Д. С. Сипягина. Составление Положения о гужевых дорогах принесло ему 17 тыс. руб. «премиальных».

Работа чиновников среднего звена бюрократии требовала серьезных усилий. Начальник отделения приходил на службу в час дня, уходил в шесть. Затем же он работал дома: с 9 часов вечера до двух часов ночи. Если же в какой-то вечер он оставлял бумаги без движения, предпочтя делопроизводство театру или гостям, ему приходилось наверстывать упущенное в выходные. Таким образом, на «фабрике» по производству ведомственных документов каждая «шестеренка» работала на пределе своих возможностей. А количество создаваемых документов было неоправданно велико.

Однако этот как будто бы надежный механизм предусматривал неизбежные системные сбои. Столкновения происходили не только между ведомствами. И внутри министерств имели место серьезные трения. Так, товарищ министра внутренних дел П. В. Оржевский и столичный градоначальник П. А. Грессер жестоко враждовали друг с другом. Причем и тот, и другой оборачивали в свою пользу страх Д. А. Толстого перед возможными покушениями на его жизнь. Такие проблемы были характерны не только для Министерства внутренних дел. С 1901 г. назначенный товарищем министра народного просвещения Г. Э. Зенгер всячески противодействовал своему прямому начальнику П. С. Ванновскому, в обществе неизменно дурно о нем отзывался. На заседаниях межведомственных совещаний Зенгер защищал точку зрения, прямо противоположную позиции министерства. Это вызвало недоумение даже у руководителей других ведомств [22] В бюрократической среде видели противостояние министров со своими сотрудниками даже тогда, когда его в действительности не было. Так, в декабре 1885 г. К. П. Победоносцев успокаивал М. Н. Каткова относительно направления Министерства юстиции под руководством Н. А. Манасеина. По мнению обер-прокурора Синода, следовало войти в положение нового министра: «Прежнее управление образовало целую банду заинтересованных чинов, с коей нужно бороться и борьба эта нелегкая». Впрочем, многие с Победоносцевым в данном случае не соглашались. Так, ближайший сотрудник Д. А. Толстого А. Д. Пазухин предполагал, и, видимо, не без оснований, что умный и волевой Манасеин просто «взял в плен» «слабую волю» обер-прокурора Синода. .

Короля делает свита. Министра – канцелярия. Как писал в своем дневнике А. А. Половцов, «министры завалены несоразмерным трудом. Они необходимо состоят в зависимости от своих канцелярий, заготавливающих работу, не имеющих никакой между собой связи и единства и рассматривающих высшие правительственные учреждения, и в особенности Государственное казначейство, как нечто враждебное, тормозящее, нечто такое, что не грех подчас обойти, лишь бы достигнуть своей цели». Министерства, лишенные всякой возможности (как, впрочем, и желания) координировать свои действия, вели свой курс, ориентируясь на собственные интересы и, естественно, сталкиваясь с конкурентами, то есть прочими ведомствами. Их канцелярские сражения были настоящей «битвой бумаг». Как говорил А. А. Абаза, «каждое министерство считается у нас чуть ли не отдельным государством; весьма нередко один министр не знает, что предпринимает другой; не только не всегда можно рассчитывать на помощь своих сотоварищей, но в некоторых из них встречаешь противодействие. Вследствие этого выходит полный разлад; цель же, преследуемая правительством, не достигается».