Кирилл Соловьев - Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Этот случай – исключение из правил. Было бы неверным представлять Сенат сборищем оппозиционеров, регулярно ставивших палки в колеса правительству. Тем не менее такое исключение само по себе очень красноречиво и многое говорит о государственной жизни того времени. Механика законотворчества была непростой. В процессе подготовки решений пересекались различные ведомства, корпорации, интересы. Любая стадия разработки законопроекта могла стать проблемной для его авторов. В «канцелярской засаде» могло оказаться самое неожиданное учреждение, от которого никто не ждал подвоха.

Усложнявшаяся государственная жизнь требовала специальных знаний, которыми обладали немногие. Эффективный законотворческий механизм должен был предусматривать пути мобилизации редких специалистов, способных оценить внесенные проекты. Обычно при обсуждении законопроектов в департаментах Государственного совета в качестве экспертов приглашались чиновники, участвовавшие в разработке министерских инициатив. Общественные деятели присутствовали на этих заседаниях реже, но в ряде случаев приглашали и их. В 1886 г. при обсуждении вопроса о чиншевом праве в Петербург были вызваны губернаторы и предводители дворянства. Они выступали в качестве экспертов. Сперва Д. А. Толстой сопротивлялся такому приглашению и по итогам обсуждения с долей ехидства спрашивал А. А. Половцова: «Довольны ли вы театральным представлением, которое устроили?» По мнению же государственного секретаря, результат был в высшей степени позитивным. Чрезвычайно сложный вопрос был успешно разрешен, не вызвав возмущения на местах. Когда в 1887 г. состоялось обсуждение проекта МВД о земских начальниках, ситуация повторилась. В качестве экспертов были приглашены нескольких губернаторов и предводителей дворянства. А. А. Половцову было очевидно, что подобный вопрос нельзя было разрешать чисто канцелярским порядком. В феврале 1888 г. в Петербург на обсуждение вопроса о реформе полиции в Остзейских губерниях были вызваны прибалтийские губернаторы и предводители дворянства, которые дружно выступили против проекта МВД.

Экспертов приглашали в Петербург регулярно. Однако участие экспертов в законотворческом процессе было сравнительно скромным. В. И. Гурко вспоминал случай в 1900 г., когда представители городского самоуправления наиболее значимых приморских городов были экспертами при рассмотрении положения о портовых сборах. Причем им дали высказаться в самом начале заседания. После этого они были выведены из зала. Обсуждение вопроса продолжалось без них.

Изредка приглашение экспертов способствовало пополнению штата государственных служащих. Пожалуй, самый яркий пример – карьера А. Д. Пазухина, который, будучи алатырским уездным предводителем дворянства, был приглашен в качестве эксперта в Кахановскую комиссию. Там он обратил на себя внимание Д. А. Толстого и скоро стал его ближайшим сотрудником.

Несмотря на постоянное участие общественных деятелей или представителей местной администрации в разработке законодательных решений, правительство не спешило вывести институт общественной экспертизы на новый уровень, например сделать ее обязательной, привлечь широкий круг специалистов, учредить для этого постоянно действующие совещания или комиссии. Ведь многим виделся в этом первый шаг к политической реформе.

Впрочем, ее необходимость мало кем ставилась под сомнение. Как это ни парадоксально, бюрократия привыкла не доверять бюрократии и рассчитывала на общественных деятелей, с их опытом и знанием положения дел на местах. Земцев и городских деятелей часто приглашали в Министерство внутренних дел, промышленников – в Министерство финансов. Последнее, лишь заручившись поддержкой предпринимателей и как будто с их подачи, смогло внести законопроекты, регулировавшие рабочий вопрос. Позиция промышленников – важный козырь Витте в противостоянии с многочисленными противниками таких мер. Об участии экспертов в законотворчестве заговорили громче в преддверии первой революции, когда кризисные явления все чаще давали о себе знать.

14 января 1902 г. на Министерство внутренних дел была возложена обязанность пересмотреть законодательство, регламентировавшее жизнь крестьянства. С. Ю. Витте не собирался выпускать это дело из своих рук, и 23 января 1902 г. уже под председательством Витте было образовано сельскохозяйственное совещание, получившее характер надведомственного учреждения. Министр финансов рассчитывал быстро разрешить вопросы, волновавшие сельскую Россию и, конечно, мог опередить МВД во главе с его руководителем – Сипягиным. Однако случилось непредвиденное: Сипягин был убит. Новый министр – Плеве – был настроен решительнее и делиться сферой своих прерогатив с министром финансов не собирался. Желая сохранить инициативу в своих руках, Витте перевел работу своего совещания на новый уровень, инициировав создание местных сельскохозяйственных комитетов. Причем, к удивлению многих, им была предоставлена возможность коснуться «вопросов общего правопорядка и общего управления, поскольку таковые отражаются на сельском хозяйстве и местной жизни вообще».