Михаил Афонин - Теория и практика местного самоуправления

По мнению М. А. Кулушевой, в настоящее время на практике «полное самоуправление в определенной степени ущемляется, и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы» 46.

В отличие от англосаксонской модели для государств континентальной системы муниципального управления (ряд государств континентальной Европы и Ближнего Востока) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих звеньев вышестоящим. Особенностью указанной модели местного управления также является наличие надзора (контроля) за деятельностью местных представительных органов со стороны представителей центральной государственной администрации (префектов, комиссаров, управляющих и др.), осуществляемого специальными агентами, действующими в отдельных административно-территориальные единицах. Вместе с тем рассматриваемая модель может характеризоваться участием местных органов в осуществлении власти на национальном уровне.

Здесь имеет место известная иерархическая соподчиненность звеньев территориального управления, что служит, на наш взгляд, специфическим отличием именно континентальной модели устройства муниципальной власти. В итоге складывается некая пирамидальная система властных отношений между территориальными единицами разных уровней, в которой особое значение приобретает деятельность агентов правительства на местах, доводящих до отдельных регионов директивы и решения последнего 47.

При этом прямое государственное управление на местах может затрагивать либо только уровень региональной администрации (как, например, губернаторы в областях Швеции и провинциях Испании, префекты в префектурах Греции и т. д.), либо пронизывать все звенья системы административно-территориального деления, включая нередко и низовое (например, в Бельгии и Индии).

Сочетание местного самоуправления с государственным управлением на местах обусловлено, по-видимому, следующими юридическими и политико-юридическими причинами. Вопервых, естественным противостоянием тенденции децентрализации, осуществляемой органами местного самоуправления, и тенденции централизма, что создает механизм согласования и сочетания местных интересов с общегосударственными. Во-вторых, значительной финансовой поддержкой самоуправляемых территорий со стороны государства (ввиду недостатка у муниципалитетов собственных материальных средств и ресурсов), что заставляет последнее осуществлять постоянный жесткий контроль за расходованием центральных государственных ассигнований. В-третьих, естественное ограничение самостоятельности местных органов в отраслях, имеющих общегосударственное значение, от состояния которых зависит нормальное функционирование всей хозяйственной и социально-политической системы страны. В-четвертых, потребностью законодательного регулирования деятельности муниципальных властей и административного контроля за законностью актов органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению 48.

Обосновывая государственный характер самоуправления, сторонник континентальной концепции самоуправления Л. Штейн писал: «Самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие» 49.

Такого же мнения придерживался Р. Гнейст, который ввел понятие самоуправления (self-government). Он сформулировал доктрину в том виде, в каком она вплоть до XX в. сохранялась в Пруссии: «Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности» 50. Отличительным признаком самоуправления, по его мнению, является то, что должности в органах самоуправления – почетные должности; они замещаются по назначению от правительства, но бесплатны; бесплатность работы должностных лиц есть гарантия независимости их от центральной администрации 51.