Михаил Афонин - Теория и практика местного самоуправления

Иными словами, обоснованием критериев единства государственной власти и муниципального управления является: 1) наличие государственного конституционно-законодательного регламентирования и регулирования деятельности местного самоуправления; 2) возможность осуществления правовой защиты самоуправляемых единиц через посредство судебных и иных органов государственной власти, а также обязательность исполнения решений муниципальных органов; 3) допустимость роспуска органов местного самоуправления правительственным декретом; 4) соответствие линии поведения муниципальной администрации общим политическим установлениям центральной власти 62.

Суть проблемы взаимоотношений местной и центральной властей в государствах, относящихся к континентальной модели муниципального управления, наиболее полно, на наш взгляд, раскрывается за счет понятия «деконцентрация», детально разработанного и используемого во французском административном праве. Так, французский исследователь Жорж Ведель под деконцентрацией понимает «организационный принцип, заключающийся в том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах: поставленным во главе различных административных округов, либо различных государственных служб» 63. Из данного определения деконцентрации можно выделить, на наш взгляд, два принципиальных момента: 1) речь идет о «значительных властных полномочиях», а не только о так называемых полномочиях в области управления, причем не обо всех полномочиях, а лишь об их части; 2) эти полномочия передаются «государственным служащим» – представителям центральной власти. Они – служащие, даже будучи высшими должностными лицами.

В зависимости от количества лиц, осуществляющих возложенные на них государством полномочия, французские исследователи выделяют «вертикальную» либо «горизонтальную» деконцентрацию. В первом случае властные полномочия на местах оказываются сконцентрированными в руках одного агента центрального правительства, несущего всю полноту ответственности на надлежащее исполнение им своих служебных обязанностей, в результате чего деконцентрация в центре порой обращается, по нашему мнению, концентрацией на местах. При «горизонтальной» деконцентрации полномочия разделены между несколькими «центрами публичной власти», существующими на местном уровне и функционирующими по отраслевому принципу.

По сравнению с предельно децентрализованной англосаксонской моделью местного управления, деконцентрация являет собою пример иной схемы построения структуры местных органов, что, по мнению французских исследователей, служит даже основанием для противопоставления децентрализации и деконцентрации как двух принципиально различных видов «перемещения властных полномочий из центра на места».

Данная проблема, на наш взгляд, заключается не в узкой, а в широкой трактовке самого понятия «децентрализация», состоящего из тех или иных организационных форм распределения власти между центром и периферией, между органами управления одного и того же уровня (что существенным образом отличает его от централизации, т. е. сосредоточения власти в едином законодательно-распорядительном органе). Во всем остальном вполне можно согласиться с Г. Брэбаном, отмечавшим, что специфической чертой деконцентрации является ее «управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются» 64.

Децентрализация же, по мнению Ж. Веделя, заключается «в передаче властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющих центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением» 65. Обоснование необходимости децентрализации у Ж. Веделя носит двойственный характер. Во-первых, «децентрализация, передаваемая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление» 66.

Таким образом, деконцентрация и децентрализация, помимо общих черт (как виды перемещения властных полномочий из центра на места), имеют и существенные различия. «Деконцентрация – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей» 67. Деконцентрация «лишь способ организации властвования внутри государства», когда «министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам – представителям государства на местах», однако при этом и те и другие продолжают оставаться должностными лицами, подчиненными одному властному институту – государству. При децентрализации происходит отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив. Если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью 68.