Михаил Афонин: Теория и практика местного самоуправления

Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности» 28 28 См., например: Цейтлин Р. С, Сергеев С. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. М.: Омега-Л, 2003. С. 5. , основанной, «с одной стороны, на отношениях властного характера, с другой – на отношениях социального характера» 29 29 См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 292; Коваленко А. И. Конституционное право России. М., 1996. С. 179; Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.; 2000. С. 18–24; Еремян В. В. Местное управление и местное самоуправление в Латинской Америке. С. 54; Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24. .

При рассмотрении взаимосвязи местного управления и местного самоуправления как институтов публичной власти принципиально важным моментом является следующее. Получается, что управление есть совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами), и теми, чье поведение подвергается управлению (управляемые), а самоуправление можно представить как управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Так, например, А. В. Лагуткин подчеркивает, что в самоуправлении проявляется воздействие управляющей системы самой на себя, то есть здесь действуют не управляющая и управляемая системы, а одна – самоуправляемая 30 30 См.: Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995. С. 5. .

Российские исследователи Р. С. Цейтлин и С. А. Сергеев, анализируя проблему соотношения местного управления и местного самоуправления, признают, что «если местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью, то это – местное (муниципальное) управление. Лишь избираемость должностных лиц самими жителями данной территории, их независимость от государственной власти в решении местных дел дает возможность говорить о местном самоуправлении» 31 31 Цит. по: Цейтлин Р. С., Сергеев С. А. Указ. соч. С. 8. . Подобной точки зрения придерживаются и авторы учебника «Конституционное право зарубежных стран»: «Термины "местное самоуправление" и "управление" неоднозначны, хотя и очень похожи. Местное самоуправление характеризуется выборностью, его органы избираются непосредственно гражданами. Кроме того, органы местного самоуправления должны обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью» 32 32 Цит. по: Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под ред. В. О. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 329. .

Однако в чистом виде эти формы управления практически не встречаются. Обычно под местным самоуправлением понимают некоторое сочетание обеих форм, при котором избираемость должностных лиц населением сочетается с определенным контролем со стороны центральной государственной власти, а независимость местного самоуправления имеет строго ограниченные рамки.

Следовательно, местное самоуправление, в сущности, является локальным управленческим процессом, который базируется на принципах представительства и профессионального управления.

Необходимо отметить, что термин «местное управление», как правило, не применяется к региональному управлению государств, территория которых состоит из автономных образований, имеющих право принимать законы по вопросам, закрепленным за ними национальной конституцией. В научной литературе такие государства иногда определяются как «регионалистские» и рассматриваются в качестве своеобразной промежуточной формы между унитарным и федеративным государством 33 33 См.: Черкасов А. И. Государственная власть и местное самоуправление в России. С. 161. .

Относительно характеристики местного самоуправления необходимо отметить, что взгляды исследователей на сущность данного института варьируются в зависимости от приверженности их к различным концепциям, в основе которых лежит соотношение государственной и муниципальной (местной) властей, сочетание государственного управления и самоуправления. Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является ли оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления или же оно является продолжением государственного управления на местах 34 34 См.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения… Указ. соч. С. 41. .