Михаил Афонин: Теория и практика местного самоуправления

В результате расширения социальных функций государства, а также развития централистских тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципальных советов и центральной администрации, происходила трансформация «классических принципов связей муниципалитетов с другими частями государственного аппарата», местное самоуправление постепенно трансформировалось в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики» 11 11 Цит. по: Барабашев Г. В. Указ. соч.С. 103–104; Еремян В. В. Указ. соч. С. 48. .

С развитием «государства всеобщего благоденствия» наблюдается его двойственное влияние на механизмы деятельности местных (прежде всего, исполнительных) учреждений. Так, с одной стороны, возросла роль региональных, муниципальных, общинных органов в реализации государственной политики на местах (в основном в предоставлении различных услуг населению), что, в свою очередь, обусловило заинтересованность государства в эффективном функционировании местного управления и самоуправления, повысив, тем самым, «влияние местных органов власти на политический процесс в целом» 12 12 Цит. по: Еремян В. В. Указ. соч. С. 49. . С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, следствием чего явилась потеря ими своей самостоятельности и автономии, а в ряде случаев – их огосударствление. Такая ситуация заставила центральные власти искать новые пути воздействия на местные органы управления (самоуправления) с целью решения общегосударственных задач 13 13 См.: Черкасов А. И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. С. 673. .

Местное управление и местное самоуправление, обладающие известной самостоятельностью, составляют достаточно специфичную часть публичной власти. Это объясняется тем, что органы местного самоуправления представляют собой «практически единственный центр власти вне рамок национального парламента, обладающий легитимностью, базирующийся на выборах и народном волеизъявлении» 14 14 Цит. по: Dunkan S., Goodwin М. The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. Cambrige, 1988. P. 12. . Однако такая самостоятельность несколько отличается от автономии главным образом тем, что местные представительные органы обладают, как правило, собственными законодательными полномочиями и действуют на основе и в рамках нормативноправовых актов вышестоящих представительных учреждений.

О соотношении понятий и содержания автономии и самоуправления известный российский ученый Н. И. Лазаревский в начале XX в. отмечал, что «автономия, будучи, подобно самоуправлению, известным видом свободы в делах местного управления, есть понятие, охватывающее большее число сторон государственной деятельности. Под самоуправлением разумеют известную самостоятельность (или известный род самостоятельности) местных учреждений в делах административных. Понятие автономии обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями известной доли законодательной власти. Тем, что в понятие автономии входит осуществление известной доли именно законодательной власти, обусловливаются отличительные черты между автономией и самоуправлением» 15 15 Цит. по: Конституционное право. Общая часть: учеб. пособие: в 2 ч. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль ХIХ – начала XX века. Ч. 2. М.: Юридический колледж МГУ, 1996. С. 194. .

Тем не менее не стоит преувеличивать степень реальной самостоятельности местных органов: закрепление за ними определенных полномочии на практике зачастую является лишь результатом разграничения компетенции между центральной и местной властью в рамках единого государственного механизма. Местные органы не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию»; она определяется вышестоящими государственными органами 16 16 См.: Муниципальное право: Курс лекций… С. 39–40. .

При этом для обеспечения соблюдения законности за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется, как правило, административный контроль, который может включать контроль (надзор) вышестоящих органов власти над надлежащим исполнением местными органами делегированных им полномочий. Причем такой контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующей инстанции была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить. Таким образом, можно сделать вывод о том, что юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления носит особый специфический характер.