Дмитрий Мережковский - Реформы и реформаторы

Другой пример: какое-то государственное ведомство осуществило незначительную внутреннюю реформу – упразднило какое-то подразделение или создало другое. На первый взгляд реформирование структуры касается только работников данного учреждения, но, поскольку изменение должно сказаться на эффективности его работы, то, значит, неминуемо коснется и всей той сферы, в которой учреждение действует, а следовательно, и всего общества. Невозможность заранее предсказать, какой результат будет иметь то или иное преобразование, не позволяет именовать его Реформой с большой буквы или просто реформой.

Здесь необходима еще одна оговорка. Если постоянная работа по преобразованию действительности является, по сути, обязанностью современной политической власти, то, может быть, рассуждать о реформах вообще излишне и надо просто говорить о проводимой политике? Такой подход тоже возможен, во всяком случае применительно к истории ХХ в., хотя, рассматривая политику крупнейших мировых лидеров этого столетия (вне зависимости от ее оценки) – Ф.-Д. Рузвельта, Ш. Де Голля, Л. Эрхарда, М. Тэтчер, А. Пиночета, Р. Рейгана и др. – без понятия «реформа» мы вряд ли обойдемся.

Что же касается России, то надо иметь в виду, что для всех ее правителей XVIII – XIX вв., для которых Петр I был идеалом политика, понимающим свои обязанности монарха по отношению к подданным в духе идей Просвещения, слово «реформа» было чрезвычайно значимым.

Поскольку реформа осуществляется властью в лице либо верховного правителя страны, либо высшего властного органа, то, естественно, осуществляется она посредством законодательства. Именно в законах закреплены нормы, правила функционирования определенных сфер и элементов общественно-государственного организма, и значит, чтобы провести реформу, надо либо изменить законы, либо принять новые. В России XVIII столетия вся полнота законодательной власти была сосредоточена в руках самодержца, и потому вся исходившая от него распорядительная документация (манифесты, указы, грамоты и пр.) обретала силу закона.

В современных государствах законодательная власть, как правило, принадлежит представительным органам власти. Соответственно, механизм принятия решений о проведении реформы оказывается более сложным и зависит от особенностей политической системы. Инициатором проведения реформы может выступать президент, или премьер-министр, или правительство в целом, но их инициатива не обязательно находит поддержку у депутатов, что, в свою очередь, нередко оборачивается политическим кризисом (как это случилось, например, в России в 1993 г.). Впрочем, в странах с развитыми демократическими институтами давно уже выработаны механизмы разрешения подобных кризисов мирным путем, через согласительные процедуры, в крайнем случае путем роспуска парламента и проведения досрочных парламентских выборов.

Законодательные акты наряду с соответствующими проектами реформ являются, таким образом, источниками сведений о замысле реформатора, его целях. Однако, как показывает практика, заранее предвидеть все последствия реформы невозможно. Так, целью знаменитого Манифеста о вольности дворянства, изданного царем Петром III в феврале 1762 г., было освобождение дворянства от обязательной службы и, соответственно, закрепление привилегированного статуса этого сословия. Но его следствием стал не только уход многих дворян с государственной службы, но и «перераспределение» их между столицей и провинцией в пользу последней, возникновение русской усадебной культуры, появление помещика как особого социального типа и усиление крепостничества, поскольку владение крепостными душами больше не было обусловлено службой.

Здесь стоит обратить особое внимание на то, что все результаты и последствия реформ в полном объеме невозможно предвидеть и заранее просчитать. К тому же проявляются они далеко не всегда сразу, а часто лишь через достаточно продолжительное время. Причем чем масштабнее реформа, чем сильнее ее воздействие на жизнь общества, тем больше вероятность, что ее последствия будут проявляться постепенно, в течение долгого времени. С этой особенностью реформ связаны два важных обстоятельства.

Первое: изучая историю реформ в России, ученые нередко оценивают их успешность по непосредственным результатам. Так было, например, с городовой реформой Екатерины II или с аграрной реформой П. А. Столыпина. При этом не учитывается, что проведение реформ в социальной сфере неизбежно связано с изменением сознания людей, которых они касаются (а такие изменения требуют времени), и, значит, с изданием соответствующего закона реформа только начинается. Но в результате формируется искаженное представление и о русской истории в целом, и о принципиальной возможности проведения в России радикальных реформ. Между тем новейшие исследования показывают, что названные реформы были значительно более результативны, чем это принято считать [70].