Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

В своем выступлении на конференции газеты «Guardian», которая была посвящена государственным услугам и состоялась 26–27 января 2006 г., Мэтью Тейлор, бывший в то время ключевой фигурой в окружении премьер-министра, пошел в своих суждениях еще дальше:

Период, в который мы живем, отличается комбинацией двух групп важнейших факторов. Первая группа – это демографические сдвиги: старение населения, массовая миграция и растущее этническое и культурное разнообразие, увеличение занятости женщин и снижение доминирующей роли традиционной семьи. Вторая группа – это тенденции в области ожиданий общества и его отношения к власти: упадок уважения… культура, основанная на приоритете прав… [Такова] взрывоопасная смесь, усугубляемая круглосуточной работой средств массовой информации.

Вот почему требования левых относительно восстановления государственных услуг в том виде, в котором они существовали в эпоху национального государства, не просто непопулярны (не такими уж хорошими были те услуги), но и бесперспективны, ибо назад пути нет.

В таких условиях необходимо разработать концепцию реформы государственных услуг. Чем лучше будущие правительства смогут разъяснить цели, которых надеются добиться, реформируя государственные услуги, и средства, которыми они рассчитывают для этого воспользоваться, тем больше у них шансов на успех. На протяжении большей части эры Блэра правительству, включая и премьер-министра, приходилось и учиться, и работать одновременно. В каком-то смысле данная книга представляет собой отчет об этом обучении. Если, как утверждает Боббитт, мы живем в переходный период (и он развивается с беспрецедентной скоростью), то неудивительно, что правительства многих стран не успевают разрабатывать свои способы адаптации к ситуации. Не вызывает сомнения и то, что во многих странах подходы Блэра рассматриваются с восхищением и восторгом, а Великобритания представляется самой значительной лабораторией для изучения современных мировых веяний в области реформы сферы государственных услуг.

Тем не менее, учитывая опыт, приобретенный за последнее десятилетие, теперь уже можно создать концептуальную модель реформы сферы государственных услуг, которая формализует все то, чему мы научились, послужит руководством для будущих действий и обеспечит их большую ясность (см. рис. 9.2).

Самый очевидный подход к реформированию государственных услуг состоит в том, что на рис. 9.2 обозначено как «Приказы и контроль за их исполнением». Такой командно-административный подход подразумевает реализацию сверху вниз некоей меры, которую решает провести правительство. В настоящей книге встречаются различные примеры такого подхода, в том числе повышение успеваемости по чтению, письму и арифметике в начальной школе и сокращение времени ожидания обслуживания в медицинских учреждениях. Командно-административный подход сейчас модно критиковать, ведь его не любят специалисты, которым – в большинстве – не нравится, когда правительство указывает им, что нужно делать; кроме того, считается, что невозможно обеспечить «устойчивость» такого подхода.

Рис. 9.2.Концептуальная модель реформы сферы государственных услуг

Однако фактически в некоторых обстоятельствах это самый правильный подход; например, в тех случаях, когда государственная услуга оказывается недостаточно полной либо качественной или имеется срочная необходимость обеспечить некие приоритеты. Однако если правительство решает прибегнуть к данному подходу, очень важно, чтобы его реализация была превосходной. Без лишних слов ясно, что недостаточно хорошее осуществление командно-контрольного подхода равно катастрофе. На самом деле, как в случае с успеваемостью, так и с продолжительностью ожидания медицинского обслуживания, качество услуг было низким, а приоритетность их улучшения – высокой, и правительство справилось с задачей очень неплохо, хотя и не без ошибок, конечно. В обоих случаях исполнение услуг было значительно улучшено за очень короткое время. Но правда и то, что такой подход требует огромного внимания со стороны представителей всех служб и ведомств, которые связаны с его реализацией; только при напряжении сил на всех уровнях результаты могут быть устойчивыми, что подтверждают приведенные примеры. В выступлении перед Кабинетом министров в декабре 2004 г. я говорил, что хорошее осуществление командно-административного подхода может очень быстро перевести услугу из разряда «ужасная» в разряд «удовлетворительная», и это крупное достижение, но недостаточно высокое, поскольку общественность не бывает довольна удовлетворительной услугой и хочет, чтобы она была хорошей или отличной. Однако командно-административный метод не способен обеспечить качество на уровне «хорошо» или «отлично», поскольку, как выразился руководитель школьной системы Нью-Йорка Джоэль Кляйн, «приказом невозможно обеспечить совершенство, ему нужна свобода развития».