Коллектив авторов - Управление системой образования на разных уровнях - вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество

В настоящее время в Российской Федерации в большей степени, чем в советское время, воплощаются в жизнь принципы федерализма. Законодательство гарантирует разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами. В сфере образования децентрализация системы управления происходит в том числе через разделение полномочий в рамках российской федеративной структуры.

Эти полномочия разделены на три уровня. Федеральные полномочия являются исключительной компетенцией центра (российский парламент, президент, правительство). Кроме того, существуют общие полномочия, осуществляемые совместно центром и субъектами Федерации. Однако эти общие полномочия не конкурируют друг с другом; если данные полномочия определены как совместные, Федерация может обнародовать основные положения законодательства в данной сфере в форме федерального закона. В этом случае регионы могут сами издавать законы в пределах, установленных федеральным законодательством. Наконец, есть полномочия, предоставленные субъектам Федерации, находящиеся за пределами исключительных полномочий Российской Федерации и ее совместных полномочий с субъектами.

Во многих странах мира независимо от формы государственного устройства управление системой образования затрагивает установление баланса между полномочиями центральных и локальных органов управления [27] Burns T., Köster F. (eds.) Governing Education in a Complex World. Paris: OECD Publishing, 2016. : в этих странах наблюдается рост правовых норм, касающихся отношений между центральным и децентрализованным или автономным уровнями [28] Charbit C. Governance of Public Policies in Decentralised Contexts: The Multilevel Approach // OECD Regional Development Working Papers. No. 04. Paris: OECD Publishing, 2011; Charbit C., Michalun M. Mind the Gaps: Managing Mutual Dependence in Relations Among Levels of Government // OECD Working Papers on Public Governance. No. 14. Paris: OECD Publishing, 2009. .

Министерства образования во многих странах используют различные стратегии для устранения недостатков системы управления, одновременно пытаясь сохранить на центральном уровне компетенции по общему управлению системой [29] Wilkoszewski H., Sundby E. From Hard to Soft Governance in Multi-level Education Systems // European Journal of Education. 2016. Vol. 51. No. 4. P. 447–462. . Однако в условиях изменяющегося образовательного ландшафта, возможно, для регулирования системы образования должна быть избрана другая модель. Некоторые исследователи приходят к выводу, что усиление централизации и отказ от регионального суверенитета нарушают хрупкий баланс между федеральными и региональными властями, от которого зависят наиболее стабильные федеративные демократии [30] Hahn G.M. The Past, Present, and Future of the Russian Federal State // Demokratizatsiya. 2003. Vol. 11. No. 3. P. 361. .

Многоуровневое управление является перспективным инструментом устойчивого развития сектора образования в России как подсистемы национальной инновационной стратегии, особенно в сфере высшего образования [31] Kankovskaya A.R. Higher Education for Sustainable Development: Challenges in Russia // Procedia CIRP. 2016. Vol. 48. P. 449–453. . Благодаря его применению российская наука и образование могут внести вклад в международное сотрудничество [32] De Prado C. Global Multi-Level Governance: European and East Asian Leadership. New York: United Nations University press, 2007. .

Еще в 1994 г., т. е. 25 лет назад, Европейская ассоциация образовательного права и образовательной политики (ELA) выбрала принцип субсидиарности в качестве темы своей первой конференции и опубликовала материалы этой конференции под заголовком: «Субсидиарность и образование – аспекты сравнительного образовательного права». В то время выбор именно этой темы для конференции был довольно прогрессивным, однако данное направление представляет большой интерес и сейчас, четверть века спустя.

В рамках европейского пространства в многоуровневой системе управления образованием можно выделить четыре уровня: европейский, национальный (т. е. уровень отдельных государств), уровень субъектов федерации или административно-территориальных единиц в составе унитарных государств и наконец институциональный уровень (уровень отдельных школ или университетов).

В целях анализа значения принципа субсидиарности в сфере образования ограничимся национальным и институциональным уровнями. Наиболее существенные конфликты в системах образования европейских стран касаются вопросов преподавания языков и доступности высшего образования. Для того чтобы выяснить, может ли применение принципа субсидиарности помочь разрешить данные конфликты, проанализируем правовое регулирование и образовательную политику в четырех странах: в двух федеральных – в Швейцарии и Германии и в двух унитарных государствах – во Франции и Испании, которые тем не менее имеют определенную региональную автономию в управлении образованием.