Павел Толстых - GR - Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

Данная модель также позволяет решить проблему научных споров, связанных с определением статуса политических групп (ведомственного, регионального и пр. воздействия на власть), чьи субъекты всегда были причиной разногласий среди теоретиков лоббизма, так как их статус противоречил базовой предпосылке лоббизма – негосударственному характеру воздействия. Следовательно, отказ от этой предпосылки политологами неизбежно приводил к размыванию данного явления, что мешало его целостному изучению, систематизации и невозможности (при данном подходе) законодательного регулирования. Если же предпосылка оставалась, из объекта изучения выпадали вышеупомянутые акторы по причине их несоответствия фундаментальным критериям института лоббизма. Но данное теоретическое противоречие в представленной модели легко разрешается. В контексте рассмотренной нами выше теории групп, например, ведомственные группы, конкурирующие друг с другом за распределение финансовых, властных, кадровых и пр. ресурсов, следует определить как ведомственные группы давления. В рамках представленной модели также легко поддаются изучению разнообразные депутатские группы, объединенные по отраслевому или земляческому признакам; деятельность официальных представителей правительства, президента, федеральных органов государственной власти в палатах парламента, сопровождающих нормотворческий процесс представляемых ими институтов и т. п. Также просто разделяются термины «региональный лоббист» и «региональная группа давления». Представителей региональной власти, их официальных представителей на уровне федерации, в том числе депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, следует относить к региональной группе давления. К региональным лоббистам же следует относить разного рода региональные ассоциации, союзы, профессиональные фирмы, отстаивающие интересы региона на федеральном уровне [196] В контексте сказанного любопытен опыт законодательного регулирования региональной лоббистской деятельности в США. Так, согласно действующему законодательству, клиентом лоббиста могут быть правительство штата или орган местного самоуправления, которые заинтересованы в реализации своих инициатив на федеральном уровне. .

Делая итоговый вывод по рассмотренной модели, стоит признать, что благодаря ее универсализму она в наибольшей степени подходит для изучения общественного давления на власть в рамках политологической дисциплины.

По рисунку 5. Сопоставляется функциональный подход к группам интересов с ограниченным подходом к субъектам лоббизма

Из представленного рисунка следует следующая логическая связь: субъектное поле групп интересов и субъектное поля лоббизма – два разных, не связанных по своему составу института. Эту модель можно рассмотреть следующим образом. Группа интересов ради достижения конкретных результатов для своих членов может воздействовать на органы публичной власти как самостоятельно, так и обратившись к профессиональным посредникам (лоббистам), которые, обладая определенными навыками, обеспечат принятие необходимых законодательных и административных решений. В таком случае профессиональные посредники становятся эффективным инструментом групп интересов в достижении своих целей в политическом процессе [197] Стоит отметить, что в странах с развитой системой представительства интересов под термином «профессиональный посредник» чаще всего понимается лоббистская фирма – коммерческая организация, осуществляющая на платной основе услуги по представлению интересов заказчика в органах государственной власти (Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2009–2012: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=53 ). . Данная модель может быть использована при изучении теории групп без глубокого анализа практических особенностей лоббистской деятельности.

В российской научной среде можно выделить два подхода относительно возможности включения как индивидуальных, так и институциональных представителей органов государственной (муниципальной) власти в субъектное поле лоббизма: функциональный и организационный подходы.

Сторонники функционального подхода относят к лоббистам всех, кто пытается оказывать воздействие на власть в своих целях. Субъектным (организационным) статусом таких акторов они пренебрегают. Например, исследователи М. Левини Е. Левинасчитают, что лоббисты – это все те, кто делает «любые попытки повлиять на принятие решений, затрагивающие интересы лоббирующего» [198] Левин М. И., Левина Е. А. Лоббирование и коррупция в России // В сб. «Страна после коммунизма: государственное управление в новой России». М.: Институт права и публичной политики. 2004. . Таким образом, в рамках данного подхода лоббизм – это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т. п. Именно эта трактовка, к примеру, содержится в «Большом юридическом энциклопедическом словаре», где под лоббизмом понимаются «действия государственных органов, законодательных, исполнительных, судебных властей, направленные на поддержку отдельных отраслей и сфер экономики регионов, предприятий, социальных групп» [199] Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир, 2006. . По всей видимости, разделяет данный подход и политолог Л. Ильичева. В книге «Лоббизм и интересы предпринимательства» [200] Ильичева Л. Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М.: Мысль, 2000. С. 100. она пишет: «Лоббизм – это любые формы представительства во властных структурах интересов ‹…›». Чуть позже она конкретизирует: «Лоббизм на практике – это всегда давление определенных групп на законодательные и исполнительные государственные органы. Не без основания считается, что в этих структурах существует давление трех видов: региональное, правительственное и отраслевое. При первом осуществляется защита интересов того или иного региона или даже избирательного округа. В этом случае в роли лоббистов, как правило, выступают депутаты Государственной Думы-одномандатники, а также губернаторы и представители Президента РФ в регионе» [201] Ильичева Л. Е. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти // Государственная служба, 2002. № 2 (16). Март-апрель. . Правовед А. Мальков своей классификации также выделяет «лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов», называя данное действие «ведомственным лоббированием» и лоббизм республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и т. д., называя это «региональным лоббированием» [202] Малько A. B. Лоббизм // Общественные науки и современность, 1995. № 4. С. 60. . Исследователь В. Королевав своей статье выделяет понятие «политический лоббизм», под которым понимает стремление одного властного органа воздействовать на решения, принимаемые в другом. Типичными примерами таких «политических лоббистов», на ее взгляд, являются представители президента в субъектах Российской Федерации или представители президента и Правительства в Государственной Думе и Совете Федерации [203] Королева В. Ю. Государственная Дума: технология экономического лоббирования хозяйствующих субъектов // Представительская власть: мониторинг, анализ, информация, 1997. № 2–3 (1920). С. 69. . Об этом же говорят В. Смирнови С. Зотов, которые выделяют «президентский лоббизм», понимая под ним «деятельность президента и его аппарата по убеждению парламента с помощью лоббистских методов с целью принятия закона или решения» [204] Смирнов В. В., Зотов С. В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право, 1996. № 1. С. 112–120. .