Павел Толстых - GR - Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

Бюрократия, как мы будем понимать ее в дальнейшем, – это система государственной администрации, осуществляющая управление государственном сектором в соответствии с предписанными правилами.

Кроме того, можно выделить ряд определяющих взаимосвязей.

Во-первых, бюрократы, в отличие от публичных политиков, не связаны с интересами избирателей, они обслуживают прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Разрабатывая политические решения, проводя экспертизу, анализируя статистику и пр. чиновничество ставит в прямую зависимость от себя политиков. Лоббисты, понимая это, стремятся оказать влияние на итоговый документ или политическое решение, взаимодействуя с курирующими интересующую их тематику рядовыми чиновниками (ответственными за подготовку заключений, сбор информации и пр.) и уже через них воздействуют на политиков, представляя информацию в выгодном для них свете.

Во-вторых, бюрократия является элементом стабильности и преемственности внутри политического процесса. Независимо от способов передачи власти бюрократия обеспечивает ее функционирование в период изменения власти (например, в послевыборный период, во время утверждения правительства, смены политического режима и пр.). Таким образом, функциональная бюрократия стабильна, она не так подвержена изменениям персонального состава как публичная власть. Указанное позволяет лоббистам выстраивать долгосрочные отношения, формируя и развивая свои политические сети.

В-третьих, чиновники не только активно участвуют в разработке федеральных законов, нормативных актов правительства и президента, но и реализуют уже принятые нормы за счет выпуска конкретизирующих их собственных ведомственных норм и подзаконных актов. По своему значению подзаконный акт зачастую оказывает большее (по сравнению с законом, в продолжение которого принят подзаконный акт) влияние на ход социально-экономической жизни страны. Именно бюрократические институты в рамках своей компетенции приводят закон в соответствие с реальностью. Понимая эти особенности, лоббисты воздействуют на подзаконные акты в рамках нормотворческой деятельности ведомств, часто существенно изменяя изначальный смысл принятого ранее закона [109] Фритчер А.-Л., Росс Б.-Х. Как работает Вашингтон. М.: ОЛИМП ППП, 1995. С. 116–123. .

В экономической теории подход получения и защиты прибыли коммерческими субъектами с помощью органов государственной власти получил название «политической ренты». Российский экономист Р. Нуреевопределяют политическую ренту как «стремление экономических агентов получить экономическую ренту с помощью политического процесса» [110] Нуреев Р. Теория общественного выбора. Курс лекций: Учеб. пособие для вузов. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2005. С. 379. .

Термин «погоня за рентой» (иногда в литературе используют равнозначное «извлечение политической ренты») был предложен американским экономистом Э. Крюгерв 1974 г. [111] Krueger A. (1974). «The Political Economy of the Rent-Seeking Society». American Economic Review 64 (3): 291–303. Однако базовые положения соответствующей теории были разработаны Г. Таллокомеще в 1960-е гг. [112] Подробнее об этом см.: Krueger A. O. The Political Economy of the Rent-Seeking Society // American Economic Review, 1974, vol. 64, p. 291–303; Tullock G. The Welfare Cost of Tariffs, Monopolies, and Theft // Western Economic Journal (now Economic Inquiry), 1967, vol. 5, p. 224–232; Tullock G. Efficient Rent Seeking. In: Buchanan J., Tollison R. and Tullock G. (eds), p. 91–112.

Теория извлечения или соискания ренты (rent-seeking theory) представляет собой концепцию, объясняющую политико-экономическую мотивацию и механизмы получения прибыли, превышающей конкурентный уровень (ренты), посредством давления на органы государственной власти и участия в политическом процессе [113] Павроз А. В. Соискание ренты как категория политического анализа // Вестник Моск. ун-та. Сер. 12. Политические науки. М.: Московский государственный ун-т им. М. Ломоносова, 2009. № 2. С. 84–94. . Данная теория акцентирует внимание на том обстоятельстве, что реальной целью участия экономических субъектов в политическом процессе является получение специфических преимуществ, обеспечивающих им рентные (т. е. превышающие конкурентный уровень) доходы на находящиеся в их распоряжении факторы производства. Данные доходы получили название «политическая рента», а деятельность, направленная на их получение – «изыскание политической ренты» [114] Политическая рента в рыночной и переходной экономике / Под ред. С. П. Аукционека, Е. В. Беляновой. М.: ИМЭМО, 1995. С. 69. .