Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

«Объем полномочий для действия по усмотрению может быть разным» [23] Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 69. . Право органа управления принимать решение по усмотрению обусловлено тем, что из-за широчайшего разнообразия деятельности органов управления доскональное и всестороннее законодательное регулирование этой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно. По этой причине на практике могут возникнуть две различные ситуации: закон может либо обозначить пределы действия органов публичной власти, предоставив им в этих рамках определенную свободу, либо в силу своей общности не предвидеть какой-либо ситуации в сфере управления.

В первом случае объем полномочий дискреционного характера определен законом. Если своим актом администрация превысит указанные полномочия, то такой акт будет незаконным, так как приведет к нарушению публичных прав граждан и организаций или компетенции других органов государства или местного самоуправления.

Во втором случае орган государственного управления вступает в фактические, не урегулированные законом отношения с гражданином или организацией. В такой ситуации законодателем не предусмотрена конкретная обязанность администрации поступить строго определенным образом, следовательно, у гражданина или организации не возникает право требовать от органа исполнительной власти совершения какого-либо действия. У них появляется не опосредованный правом интерес, явление фактическое, а его реализация не имеет четкой меры нормирования [24] Дюрягин И. Я. Гражданин и закон. М., 1991. С. 74–75. См. также: Ремнев В. И. Предложения, заявления и жалобы граждан. М., 1972. С. 9–10. . Интерес выражает стремление индивида или группы индивидов получить какое-либо материальное или духовное благо, порядок удовлетворения которого не предусмотрен законом.

Может ли в данном случае действие администрации стать основанием для возбуждения управленческого спора, а значит и судебного контроля? Мнения ученых по этому вопросу разделились.

Представители первой точки считают, что спор в сфере управления может стать следствием не только нарушения органами исполнительной власти публичных прав граждан и организаций, но и нарушения их интересов . Впервые теоретическое обоснование этого подхода дал немецкий ученый Р. Гнейст, вдохновитель реформы административной юстиции в Пруссии в 1872 г. [25] См.: Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразования Правительствующего Сената (часть 1) // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 1. С. 30–31. Защита интересов, на его взгляд, гарантирует беспристрастность и объективность управления в области дискреционных полномочий, обеспечивает их применение не свыше меры возможности и целесообразности.

В русском административном праве расширительного толкования сущности административного спора придерживались Н. И. Лазаревский, Н. М. Коркунов [26] Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. Сб. статей. 1877–1897. СПб., 1898. С. 196. , основывая свои взгляды на опыте немецких административных судов. Русскими административистами во главе с Н. И. Лазаревским был разработан Закон о судах по административным делам, принятый Временным правительством 25 мая 1917 г. Статья 11 этого Закона среди оснований для жалоб и протестов на действия органов администрации, кроме нарушений закона, называла осуществление полномочия с нарушением той цели, для которой оно предоставлено, нарушение интересов лиц, обществ и установлений распоряжением, постановлением, действием или упущением [27] Вестник Временного правительства. 1917. № 75 (121). 9 (22) июня. .

Сторонники второго подхода рассматривают административный спор только как спор о праве . Нарушение органом исполнительной власти интересов гражданина или организации не может служить основанием публично-правовых споров [28] Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразования Правительствующего Сената (часть 1). С. 42; Елистратов А. И. Основные начала административного права. С. 8–9; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 74–75; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С.11; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. С. 137–139; Чечина Н. А. Рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений // Правоведение. 1994. № 5–6. С. 117. . Орган административной юстиции не должен вмешиваться в рассмотрение дела в сфере управления, затрагивающего простой, не предусмотренный правом интерес гражданина или организации. «Различие права и интереса – ключ к пониманию административной юстиции» [29] Коркунов H. M. Очерк теорий административной юстиции. С. 157–158. . Иначе орган административного судопроизводства превращается из органа правосудия в орган управления, разрешающий оперативные, а не правовые вопросы.