Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия

Подобный кибернетический подход к управлению в социальных системах позволяет определить сигнальную модель в государственно-управленческих и руководящих отношениях. Вместе с тем «соответствующим образом настроенный механизм, получив сообщение, реагирует согласно заложенной программе, ему доступна информация, но значение ему недоступно… Но если в коммуникации участвует человек, то мы должны говорить не о мире сигнала, но о мире смысла» [7], вследствие чего ни одна команда ситуационно, с участием персонифицированных поименованных субъектов, не может быть реализована без ее субъективного смыслоразличения. Следовательно, предложенная модель вследствие негативной установки личности «к любому состоянию, вынуждающему ее к повиновению» [8], – путь к энтропийности в социальных системах.

Традиционно в административно-правовых исследованиях противопоставлялись субъекты и объекты управления [9], что характерно для технических или социотехнических действий. Однако «испокон веков два типа знаний обслуживают человеческую деятельность. Один – это знания об объектах, с которыми мы действуем, которые мы преобразуем и которые сами собой, хотя и в наших руках, изменяются и трансформируются. Другой тип – это знания о нашей деятельности, о ее средствах, процедурах, технологии и т. д. Эти два типа знаний существуют в принципиально разных формах и по-разному включаются в нашу деятельность» [10].

Функционирование управляющей (руководящей) и управляемой (подчиненной) систем невозможно рассматривать только как субъектно-объектное действие. Государственное управление и руководство – деятельности особого рода, их юридические средства и правовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмы мышления и поведения.

В изложенных признаках метода административно-правового регулирования верно отмечено, что подчинение характерно для государственно-управленческих (а если быть более точным – государственно-руководящих) отношений. Вместе с тем деятельность государственной администрации, охватывающая в том числе исполнительно-властное воздействие, не ограничена лишь управленческим, руководящим воздействием [11], что отмечалось в работах Е. А. Агеевой, К. С. Бельского [12].

Вообще, «деятельность руководства в чистом виде возможна только в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы не имеют собственного независимого функционирования, не ставят перед собой самостоятельных целей и задач, а, наоборот, целиком и полностью принимаются цели и задачи руководящих органов». В свою очередь «деятельность управления, напротив, осуществляется в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы обладают собственным функционированием (или даже развитием) и управляющий орган не связан с ними непосредственными административными связями; управляемые объекты всегда имеют собственное “естественное” функционирование, свои собственные “внутренние” цели и не могут отказаться от их достижения» [13].

Государственно-руководящие отношения, где проявляются черты властного подчиняющего влияния, возникают между субъектами административного права наиболее часто в случаях выполнения подвластными лицами абсолютных административных обязанностей, направленных на защиту законных интересов других субъектов, специально не поименованных и не персонифицированных.

К числу таких всеобщих обязанностей относятся требования обеспечения безопасности при воздействии на естественную среду: санитарные и противоэпидемические правила, требования в сфере окружающей природной среды, правила пожарной безопасности, нормативы, связанные с подготовкой к чрезвычайным ситуациям [14]. Эти правила, выступая всеобщими абсолютными требованиями, следующими непосредственно из нормативных правовых актов, являются элементарными навыками поведения, не представляющими особой сложности в их выполнении.

Другая группа всеобщих абсолютных административных обязанностей связана с оказанием содействия представителям власти в реализации их законной деятельности: участие в мобилизации и мобилизационной подготовке, мероприятиях по гражданской и территориальной обороне, воинская обязанность граждан России [15]. Однако последняя обособлена кругом лиц мужского пола, а ст. 23 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» предусматривает освобождение от ее исполнения.

Третья группа всеобщих абсолютных административных обязанностей связана с учетом лиц в целях последующего контроля за выполнением ими установленных в публичных целях требований и касается соблюдения правил паспортной системы и регистрации по месту пребывания и месту жительства. Вместе с тем обе эти обязанности, видимо, связаны не только с государственным руководством. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. № 713 [16], регистрация является лишь способом учета граждан в пределах России, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.