Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

Активным последователем Р. Гейнста являлся германский ученый Нейкомп, считавший, что самоуправление представляет собой независимое от министерского управления, подчиненное лишь законам государства, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности, являющееся противоположностью министерскому управлению [37] Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 78. .

Еще один представитель немецкой школы государствоведов Г. Еллинек высказывал мысль о том, что местное самоуправление является публичным управлением посредством «лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают» [38] Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 124. , т. е. посредством почетных граждан. Г. Еллинек также отмечал, что «обязанность отдельных индивидов к несению службы не основана, как у профессионального чиновничества, на постоянном служебном отношении … а на общей обязанности граждан к подчинению велениям государства. Она существенно вознаграждается тем особым почетом, с которым связано отправление функций государственного органа. Лица, призванные к несению такой службы, есть почетные должностные лица, призванные как таковые к отправлению определенной должности и поэтому не сменяемые, по общему правилу, подчиненные только закону и закономерной распределительной власти, а не регламентам и инструкциям высших установлений, и таким образом более независимые по отношению к центральной власти, чем профессиональные чиновники» [39] Там же. .

В отношении распределения компетенций между государством и общиной Г. Еллинек выделял:

1) собственную компетенцию общины, состоящую из права устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять своим имуществом;

2) компетенцию, порученную общине государством, которую оно ей делегирует, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводя ее в свою административную организацию.

Следует отметить, что достаточно точно сущность данной теории определил Н. И. Лазаревский, который писал: «Согласно некоторым теориям … основное отличие органов местного самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору от местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно» [40] Лазаревский Н. И . Самоуправление. Мелкая земская единица. Сб. ст. СПб., 1903. С. 17–18. .

Отметим, что взгляды последователей политической теории местного самоуправления поддерживались не всеми государствоведами. Так, Н. М. Коркунов считал, что Р. Гейнст придает слишком большое значение экономической зависимости должностного лица органов местного самоуправления. Однако, по его мнению, следует учитывать и тот факт, что, находясь на государственной должности, чиновник имеет не только прямые материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, соответствующее должностное лицо может помимо вознаграждения получать дополнительные личные выгоды, которые могут во много раз превышать его официальное вознаграждение. «Землевладелец, наделенный в отношении к окрестному населению правами полицейской власти, ставится, конечно, в особо выгодное положение, получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждение, он может не меньше оплачиваемого чиновника быть заинтересован в удержании за собой данной должности, дающей ему существенные выгоды. А раз назначение на должность зависит от правительства, это стремление удержать за собой должность приведет неизбежно к полной зависимости от правительства» [41] Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 503. .

Кроме того, следует признать, что подобный порядок замещения руководящих должностей в системе местного самоуправления с неизбежностью повлечет концентрацию муниципальной власти в руках только состоятельных людей, что обусловит осуществление местных задач в интересах группы местных жителей, принадлежащих к наиболее обеспеченному классу.

В силу отмеченных причин можно присоединиться к мнению Н. М. Коркунова, считавшего, что «нельзя признать общим основанием самостоятельности органов самоуправления особый порядок замещения отдельных должностей» [42] Там же. С. 556. .