Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

В рамках юридической теории местного самоуправления ее последователи выделяют два вида функций, реализуемых органами местного самоуправления:

1) естественные (свободные) функции, проистекающие из вопросов непосредственно местного значения, которые не входят в круг государственных интересов;

2) служебные (государственные) функции, проистекающие из органического отношения органов местного самоуправления к единству государства [32] Там же. , т. е. производные от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов.

Следует отметить, что, разграничивая указанные выше полномочия, последователи данной теории признавали самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах местного значения.

Доказывая государственный характер местного самоуправления, Л. Штейн отмечал, что основой его организации является община, главное назначение которой «в ограниченной мере, для своей ограниченной области создавать основные формы и органы государства… Поэтому община имеет свое устройство и свое управление: она должна, по крайней мере, иметь органы, исполняющие эти функции в общинном совете (магистрате) и общинном правительстве; в членах магистрата она должна иметь нечто, аналогичное с министрами, чтобы развивать систему ответственности и судимости. Именно поэтому общинный строй есть зерно всякого самоуправления, община есть отечество свободного управления, и народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, будет административно рабским народом» [33] Там же. С. 116. .

В качестве второго направления в государственной теории местного самоуправления выделяется политическая теория, которая строилась на противопоставлении чиновникам, назначаемым центральной властью, выборных должностных лиц от местного населения [34] Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13–14. . Последователи данной теории также противопоставляли государство и местное сообщество, разделяли публично-правовые институты государства и местного населения, идеализируя процесс выборов и сущность чиновников, избираемых местным населением.

К примеру, по мнению Р. Гейнста, придерживавшегося политической теории местного самоуправления, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Свою теорию Р. Гейнст строил следующим образом. «Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются прежде всего агентами государства и затем уже данной местности» [35] Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910. С. 43. . При этом он и его сторонники считали, что для обеспечения реальной самостоятельности местного самоуправления недостаточно обеспечить выборность местных должностных лиц, так как лицо, занимающее управленческую должность, может проявить себя только в том случае, если оно будет иметь самостоятельность в выборе способа осуществления возложенной на него задачи.

Большое внимание они обращали на зависимое положение чиновника, которое обусловливает то, что служба становится для него основным источником средств существования. В силу этого местный чиновник начинает относиться к выполнению возложенных на него обязанностей не как к осуществлению своих интересов, а как к источнику добывания средств существования. В связи с этим создается ситуация, когда чиновник вынужден действовать не так, как требуют его убеждения, а так, как ему предписывает его руководство, т. е. становится пассивным исполнителем чужих указаний.

По мнению последователей данной теории, осуществление задач управления должно иметь самостоятельный характер, а для этого необходимо, чтобы деятельность соответствующего должностного лица не была связана с вознаграждением за сделанную работу, осуществлялась бы безвозмездно в качестве почетной обязанности. По мнению О. Мейера, сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, а не основных занятий [36] Михайлов Г. С. Местное советское самоуправление. М., 1927. С. 14. .

Естественно, обосновывая такой взгляд на деятельность муниципальных служащих, Р. Гейнст и его последователи понимали, что лицо, выполняющее функции управления без соответствующего вознаграждения и остающееся в силу этого экономически независимым от правительственных чиновников, должно иметь достаточно высокий уровень обеспеченности, позволяющий ему заниматься подобной деятельностью. При этом, по мнению приверженцев политической теории, в основном разделявших идеи государственной теории местного самоуправления, так как должностные лица органов местного самоуправления выполняют задачи государственного управления, то они должны назначаться государственной властью.