Дмитрий Пятков - Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях

Современные государственные органы (министерства, комитеты и т. д.) в отношениях с другими лицами есть не что иное, как само государство, осуществляющее определенную деятельность. Они во многих отношениях – неправосубъектные «интегральные части самой коллективности», совокупность полномочий, элементы правосубъектности государства. В таком их качестве государственные органы персонифицируются, признаются субъектами права. Благодаря персонификации становятся возможными правоотношения и в целом правовое регулирование процесса формирования воли государства. Персонификация государственного органа означает предоставление ему собственных полномочий (прав), которые проявляются лишь во взаимоотношениях с другими органами. Реализация этих полномочий предшествует реализации полномочий самого государства, когда и проявляется правосубъектность именно государства, а не его органов. Помимо процесса формирования воли государства персонификация полномочий не требуется. Административные и другие правоотношения, участником которых становится также гражданин или другое лицо (отношения, которые выходят за рамки процесса формирования воли государства), возникают не между государственным органом с одной стороны и гражданином с другой стороны. Всем другим лицам в правоотношениях противостоит непосредственно государство.

Например, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» [75] СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031. предусмотрено, что полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, в частности являются: Президент РФ; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы (ст. 28). При этом заявления по вопросам гражданства принимают федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы, а вопросы о приеме в гражданство, по общему правилу, решаются Президентом РФ (ст. 29 и 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»). В Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации [76] Утверждено Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571. уточнено, что заявления по вопросам гражданства принимают Министерство внутренних дел РФ и его территориальные органы. Однако субъектный состав отношений, возникающих при приеме в гражданство Российской Федерации, гораздо сложнее. Пунктом 13 Инструкции по рассмотрению заявлений в органах внутренних дел Российской Федерации об изменении гражданства [77] Утверждена Приказом Министерства внутренних дел РФ от 6 февраля 2003 г. № 82 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 16. предусмотрено, что заключение МВД России направляется в Федеральную службу безопасности Российской Федерации для вынесения заключения ФСБ России и его направления с полученными материалами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ для предварительного рассмотрения и подготовки предложений Президенту РФ.

Таким образом, прежде чем Президент РФ решит вопрос о приеме конкретного лица в гражданство Российской Федерации и между этим лицом и Российской Федерацией возникнут отношения гражданства, должны возникнуть многочисленные иные отношения с участием различных субъектов. Полагаем, что первым станет правовое отношение между заинтересованным лицом (заявителем) и Российской Федерацией. Это еще не отношение гражданства. Однако принятие заявление органом внутренних дел означает вступление государства в правовую связь с заинтересованным лицом. Орган внутренних дел, принимая заявление, действует не от своего имени, а от имени Российской Федерации. Если вопросы о приеме в гражданство Российская Федерация решает через своего Президента, то прием заявлений осуществляется Российской Федерацией через свои органы внутренних дел. Через различные органы как на первом, так и на завершающем этапе решения вопроса о приеме в гражданство действует один и тот же субъект права – государство, Российская Федерация. Надо полагать, что основной обязанностью государства в правоотношении, предшествующем отношению гражданства, является обязанность рассмотреть заявление заинтересованного лица в установленном порядке, в установленные сроки и принять то или иное решение.

Процесс формирования воли государства и ее изъявления при совершении такого юридически значимого акта, как прием заявления, не отличается особой сложностью. В формировании и изъявлении воли Российской Федерации участвует один орган – МВД России. Гораздо сложнее протекает процесс формирования воли государства и ее изъявления при совершении такого юридически значимого акта, как прием в гражданство Российской Федерации. В этом процессе принимают участие различные органы: МВД России, ФСБ России, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ и сам Президент РФ. Указанные органы взаимодействуют между собой. Их взаимодействие регулируется нормами права, существует в виде правовых отношений, в которых органы государства участвуют от своего имени. Для возникновения таких отношений как правовых органы государства обладают достаточной правосубъектностью. Отношения между МВД России и ФСБ России, между МВД России и Комиссией по вопросам гражданства, между Комиссией по вопросам гражданства и Президентом РФ – это отношения образования воли Российской Федерации, которая будет выражена Российской Федерацией через Президента РФ. Принимая предложение Комиссии по вопросам гражданства, Президент РФ действует от своего имени как орган, обладающий собственной правосубъектностью, рассчитанной на его участие в правовых отношениях с другими органами. Решая вопрос о приеме в гражданство, издавая соответствующий правовой акт, Президент РФ действует от имени Российской Федерации, собственную правосубъектность не проявляет. Другими словами, Президент РФ, решающий вопрос о приеме в гражданство, – это Российская Федерация принимающая человека в свое гражданство.