Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

Данная норма предусматривает обязанность представительных органов местного самоуправления организовать заседание таким образом, чтобы обеспечить гражданам возможность присутствовать. Вместе с тем, фактически такая возможность есть не всегда, (например, из-за переполненности зала не все желающие смогут попасть на заседание), однако представительный орган должен принять все возможные меры, чтобы обеспечить возможность присутствия всем желающим.

Данная норма, по нашему мнению, не запрещает представительным органам проводить закрытые заседания в случаях, когда это необходимо для защиты прав и свобод третьих лиц (например, при рассмотрении вопросов о нарушениях правил этики) и ограничивать тем самым возможность граждан присутствовать на заседаниях. Вместе с тем, такие ограничения должны носить характер исключительных.

14. Довольно часто, в том числе и органами прокуратуры Российской Федерации, задаётся вопрос о наличии в Регламенте коррупциогенных факторов. При установлении факта наличия коррупциогенных факторов необходимо иметь в виду следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Как видно из определения, коррупциогенные факторы бывают двоякого рода: первые – относящиеся к деятельности органа публичной власти, выступающего в роли правоприменителя, вторые – относящиеся к установлению требований гражданам, реализующим свои права.

Посмотрим, могут ли, исходя из этого определения, коррупциогенные факторы находится в нормах, регулирующих регламентные процедуры.

Первое и главное в этом вопросе то, что представительный орган местного самоуправления по своей сути не является правоприменительным органом, а является органом правотворческим – это его основная задача. Регламентные процедуры имеют своей целью урегулировать именно правотворческий процесс. Без сомнения, правоприменение тоже присутствует в деятельности представительного органа, однако оно ограничено несколькими, не самыми значительными, функциями и представляет малую часть всей его деятельности. Более того, в тех случаях, когда представительный орган местного самоуправления выступает в качестве правоприменителя (например, утверждение состава избирательной комиссии муниципального образования, принятие решения о соответствии вопросов, выносимых на референдум, действующему законодательству, решение о досрочном прекращении полномочий депутата и т. п.) сроки, основания и другие условия для принятия правоприменительных решений находятся вне рамок регламентных процедур, чаще всего предписаны федеральным законом (во всяком случае в отношении приведённых выше примеров это так). Соответственно, если коррупциогенные факторы и могут иметь место, то их нужно искать в нормах материального права, устанавливающих порядок и основания принятия соответствующих правоприменительных решений.

Во-вторых, коррупциогенные факторы, как следует из приведённого выше определения, предполагают наличие именно административной процедуры [12], как разновидности процедуры правоприменительной. Однако представительный орган, как уже говорилось, реализует не административные, а правотворческие процедуры. О том, что антикоррупционная экспертиза имеет своей целью, в первую очередь, деятельность органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями, говорят и сами разработчики методики антикоррупционной экспертизы [13].

Таким образом, к нормам, регулирующим регламентные процедуры антикоррупционная методика не должна применяться.

Более того, антикоррупционную методику невозможно и чисто практически применить к регламентным процедурам в силу их специфики. К примеру, на практике никаким образом невозможно установить сроки принятия нормативного правового акта, поскольку всю совокупность принимаемых решений невозможно классифицировать по сложности разработки; более того, время прохождения проекта зачастую зависит не столько от сложности, сколько от сложившейся политической обстановки, которую учесть не представляется возможным в принципе. Тем более невозможно ограничить широту дискреционных полномочий представительного органа, который должен формулировать нормы, исходя из принципов целесообразности, а не принимать какие-то унифицированные решения.