Александр Борисов - Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Положения преамбулы комментируемого Закона определяют понятие недр (абз. 1), а также предмет регулирования данного Закона или, говоря иначе, – сферу применения данного Закона. Согласно правилам юридической техники преамбула (введение) не является обязательной частью законодательного акта. Из юридико-технических требований, предъявляемых к преамбулярной части федерального закона, целесообразно упомянуть о двух следующих: преамбула не содержит самостоятельные нормативные предписания и не формулирует предмет регулирования законопроекта (см. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490 [76] СПС. ).

Первый абзац преамбулы комментируемого Закона содержит определение понятия недр. Таковыми являются часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Это определение воспроизведено в национальном стандарте РФ ГОСТ Р 8.645-2008 «Государственная система обеспечения единства измерений. Метрологическое обеспечение работ по геологическому изучению, использованию и охране недр в Российской Федерации. Основные положения» [77] М., Стандартинформ, 2008. , утв. и введ. в действие Приказом Ростехрегулирования от 15 октября 2008 г. № 259-ст [78] СПС. .

В этом же стандарте даны следующие определения:

геологическое изучение недр – вид пользования недрами, включающий в себя проведение регионального геологического изучения, поисков и оценку месторождений полезных ископаемых;

недропользование – выполнение работ, соответствующих лицензии на право геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, использования и захоронения отходов производства, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

охрана недр – система мероприятий, осуществляемых с целью наиболее полного (комплексного) извлечения полезных ископаемых из недр и максимально возможного и экономически целесообразного уменьшения потерь при разработке месторождений, а также сохранения геологической среды в состоянии равновесия с техногенными воздействиями.

В положениях абз. 2 и 3 преамбулы комментируемого Закона определен предмет регулирования данного Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

Положения абз. 2 преамбулы комментируемого Закона в качестве элементов предмета регулирования данного Закона называют отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней (до внесения изменения Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 205-ФЗ речь шла об использовании отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств), специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Данный абзац изложен с 1 февраля 2015 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ. В прежней редакции абзаца предусматривалось, что комментируемый Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. До внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 219-ФЗ изменения указывалось не на рапу лиманов и озер, а на рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.