Сергей Кузнецов - Права (статусы) прокурора

Например, при установлении круга правоотношений, входящих в предмет прокурорского надзора в рамках отрасли надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование, применительно к деятельности следователей и дознавателей законодатель устанавливает, что предметом надзора охватывается лишь процессуальная деятельность, то есть только возникающая на основе уголовно-процессуальных отношений (ст. 37 УПК РФ). Другим примером служит подход, когда системное толкование норм, регулирующих реализацию надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, ограничивает пределы по кругу правоотношений наблюдением за деятельностью, основанной на регулятивных и охранительных правоотношениях, и исключает деятельность, базирующуюся на диспозитивных отношениях.

Определяя пределы надзора по кругу правоотношений, едва ли стоит исходить сугубо из отраслевой принадлежности правовых норм, поскольку в этом случае фактически происходит дублирование с одним из критериев первого предела (характером правовых институтов, регулирующих деятельность поднадзорных лиц). Акцент следует делать на специфике и содержании правоотношений.

Принципиальное значение при анализе правоотношений, на основе которых возникает деятельность поднадзорных органов и учреждений, имеют два момента: а) их состав – одним из участников правоотношения должно быть поднадзорное прокуратуре лицо и б) характер связи между его участниками – отсутствие равноправия. Первый признак вытекает из действия первого предела – уточнения предмета надзора по кругу субъектов, второй – является результатом анализа содержания прокурорской деятельности. В предмет прокурорского надзора в этом случае должна включаться деятельность, основанная на правоотношениях, в которых:

– один из участников находится в зависимом или неравном по отношению к поднадзорному лицу положении;

– поднадзорные лица обладают возможностями по существенному ограничению правового положения иных участников правоотношения;

– эти возможности могут быть реализованы в обычном (неохранительном) порядке;

– применительно к этим правоотношениям не устанавливается судебный или иной исключительный порядок охраны и защиты.

Предложенные критерии – возможность существенного ограничения правового положения зависимых лиц в ходе обычной деятельности поднадзорных органов и учреждений – вытекают из роли прокуратуры в обеспечении законности, а также провозглашенных правовых приоритетов. Признание содержанием законности обеспечения правового положения личности актуализирует прокурорский надзор в тех сферах общественной и государственной жизни, где существует потенциальная опасность умаления прав и свобод человека. К их числу относятся все виды публичной деятельности, предусматривающие любые виды ограничений правового положения личности, а также случаи, когда реализация конкретных правовых возможностей человека и гражданина зависит от усмотрения публичного лица или же это лицо обязано совершить определенные действия для предоставления или реализации гражданином конкретной правовой возможности в обычном порядке в ходе осуществления своих обязанностей.

Проиллюстрируем эти выводы на примере. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, в предмет прокурорского надзора входит деятельность органов управления и руководителей коммерческих организаций. По своему характеру она может быть различна и включать в себя хозяйственную, коммерческую, управленческую и иные виды деятельности. В свою очередь, юридически они могут быть основаны на гражданских, административных, трудовых и прочих правовых отношениях.

С учетом первых двух пределов (по кругу лиц и актов), все виды указанной деятельности должны быть охвачены предметом прокурорского надзора. Однако на самом деле это не так. Используя третий критерий, в предмет прокурорского надзора будет включена только та деятельность, которая может получить правовую оценку, то есть основанная на конкретных правоотношениях. Статья 1 ГК РФ исключает из предмета прокурорского надзора наблюдение за гражданско-правовыми отношениями, предоставляя им исключительный судебный порядок защиты. К тому же этот вид деятельности, согласно этой же статье, исключает какое-либо зависимое положение участников, поскольку основывается на признании равенства участников и недопустимости произвольного вмешательства. В этой связи деятельность, основанная на этих правоотношениях, не будет входить в предмет прокурорского надзора. Поэтому из предмета надзора должна быть исключена коммерческая деятельность органов управления и руководителей коммерческих организаций. Оставшаяся деятельность по своей природе различна, так как основывается на разных правовых отношениях. Определять ее, уточняя пределы по отраслевому характеру правоотношений, возможно, но не продуктивно. Более правильно использовать предложенные критерии и сразу же выделить конкретные виды правоотношений, где один из субъектов является поднадзорным лицом и одновременно находится в приоритетном правовом положении по отношению к иным участникам правоотношения. В приводимом примере это будет деятельность, основанная на трудовых, административных и прочих правоотношениях, где одним из субъектов выступает орган управления или руководитель коммерческой организации, а вторым – любой зависимый субъект: работник, трудовой коллектив и т. п. Наблюдение за ней войдет в предмет прокурорского надзора. Аналогичный подход применим и к другим отраслям прокурорского надзора.