Федор Кокошкин - Лекции по общему государственному праву

Публичное право в объективном смысле регулирует отношения между государственной властью и подданными. В публичном праве, как и во всякой иной области права, нужно различать: 1) самостоятельные нормы, содержащие приказы или запреты, иначе говоря, налагающие обязанности и предоставляющие права, и 2) несамостоятельные нормы, не содержащие сами по себе приказов и запретов, но лишь определяющие условия, при которых действуют веления, заключающиеся в самостоятельных нормах. Самостоятельные нормы публичного права налагают обязанности на подданных по отношению к государству и на государство по отношению к подданным, т. е. устанавливают содержание публично-правовых отношений. Несамостоятельные нормы публичного права определяют организацию государственной власти и круг лиц, ей подчиненных, т. е. устанавливают условия возникновения, существования и прекращения публично-правовых отношений. Нормы первого рода можно назвать материальным публичным правом, нормы второго рода — формальным публичным правом.

К формальному публичному праву, таким образом, относятся: 1) нормы, определяющие круг лиц, подчиненных власти, а именно: а) нормы, определяющие территорию государства (ибо подчинение отдельных лиц государственной власти обусловливается прежде всего нахождением их на государственной территории); б) нормы, определяющие условия приобретения и потери подданства (так как подчинение государственной власти обусловливается не только территориальным местопребыванием лиц, но и личной связью их с государством, носящей название подданства); в) нормы, определяющие разделение подданных на разряды и условия перехода из одного разряда в другой (нормы этого рода существуют лишь там, где юридические отношения между государством и его членами неодинаковы для различных разрядов этих последних, иначе говоря, где существует сословное или национальное неравенство); 2) нормы, определяющие организацию государственной власти, т. е. порядок образования воли государства. Необходимость несамостоятельных норм последнего рода (организационных) вытекает из того, что государство есть юридическое лицо, воля которого образуется искусственно, на основании юридических норм, путем известной комбинации воль его органов. В юридической организации нуждается не только государство, но и всякое другое юридическое лицо. Поэтому нормы организационного характера встречаются и в частном праве (например, правила организации акционерных компаний, торговых товариществ и т. п.). Но в публичном праве они играют гораздо более важную роль и занимают более обширное место, ибо: 1) в этой области права юридическое лицо (государство) является необходимым субъектом всех юридических отношений, тогда как в частном праве юридические лица — лишь возможные субъекты некоторых юридических отношений; 2) организация государства всецело определяется нормами объективного права (организация юридических лиц частного права в значительной мере предоставляется соглашению их членов); 3) организация государства несравненно сложнее и обширнее, чем организация частноправовых союзов.

Кроме норм, определяющих организацию государства, к организационной части публичного права относятся также нормы, определяющие организацию публично-правовых союзов, т. е. тех юридических лиц, которых государство наделяет правами принудительной власти и которые поэтому являются его представителями.

Различие между материальным и формальным публичным правом весьма важно для понимания системы и логического соотношения публично-правовых норм и для правильного разрешения многих вопросов, возникающих из их применения. Но это различие не может быть положено в основу практического разделения публичного права. Несамостоятельные нормы, определяя условия действия самостоятельных и служа им, настолько тесно связаны с ними, что выделить все несамостоятельные нормы в особый отдел публичного права и изучать его отдельно от самостоятельных норм практически невозможно. В основу классификации публичного права нужно положить другое начало, а именно, различие между публично-правовыми отношениями по их юридическому значению и содержанию.

Публично-правовые отношения, т. е. юридические отношения между государственной властью и подданными, по своему юридическому значению делятся на два разряда: 1) отношения основные, или первоначальные, не зависящие от других в своем существовании (общие права и обязанности подданных); 2) отношения производные, или вторичные, вытекающие из первых и зависящие от них в своем существовании (специальные права и обязанности подданных). Различие между теми и другими может быть пояснено на следующем примере. Возьмем какое-нибудь отдельное отношение между государством и подданным, например, обязанность землевладельца уплачивать государству поземельный налог. Это отношение установлено законом, обязательная же сила закона вытекает из другого, более общего публично-правового отношения, в силу которого подданный обязан повиноваться законам, т. е. актам государственной власти, изданным определенными органами в определенном порядке. Ясно, что второе отношение (общая обязанность повиновения государственной власти) есть основное, а первое (обязанность уплачивать поземельный налог) — производное. Обязанность платить поземельный налог вытекает из общей обязанности повиновения, и если уничтожается эта последняя — падает сама собой и первая. Напротив, отмена обязанности платить тот или иной налог не затрагивает существования общей обязанности повиновения.