Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

Обеспечение конституционных гарантий является формирование государственных внебюджетных фондов, аккумулирующих налоговые и (или) неналоговые поступления, которые в дальнейшем должны расходоваться исключительно для обеспечения соответствующей гарантии (по принципу адресности, закрепленному в ст. 38 БК РФ). Через систему государственных внебюджетных фондов реализуются конституционные права граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Финансирования конституционных гарантий осуществляется через учет потребности в расходах на их реализацию наравне с другими направлениями расходов бюджетов и, в случае недостатка прогнозируемых сумм бюджетных доходов для финансирования расходов, из вышестоящего бюджета будет выделяться финансовая поддержка.

По Конституции РФ федеральные налоги и сборы в полном объеме находятся в федеральной собственности и только в процессе (и в результате) ежегодно принимаемых федеральных законов о федеральном бюджете в определенной доле передаются в распоряжение и использование субъектам федерации и органам местного самоуправления.

При этом федеральное налоговое и бюджетное законодательство не фиксирует закрепление федеральных регулирующих налогов как процесс передачи бюджетных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъектов РФ. Налоговые поступления в федеральный бюджет от налогоплательщиков данной территории не означают перераспределения собственности субъекта в федеральную собственность.

Следует обратить внимание на концептуальные основы бюджетной и налоговой правовой теории, рассматривающей налоги как часть общественной «публичной собственности», распределяемой под контролем как государства, так и налогоплательщиков.

Концептуальные изменения в бюджетно-налоговом законодательстве позволят:

– учитывать в отношениях налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношениях интересы граждан как собственников, определять бюджетные трансферты в аспекте понятий отношений собственности: закрепление, распоряжение, передача прав, использование и т. д., в том числе и с учетом положений Гражданского кодекса РФ;

– снизить уровень правовых коллизий между федеральными налоговыми и бюджетными нормами и между регионами с разным бюджетно-налоговым законодательством;

– обеспечить усиление контроля на территориях за движением финансовых потоков, формирующихся на базе федеральной собственности.

Функционирование налогово-бюджетного федерализма сегодня нельзя признать полнокровным, поскольку местные бюджеты как звено бюджетной системы РФ не включены в правовом отношении в систему государственного управления, а следовательно, в налогово-бюджетном федерализме не полностью реализуются его принцип – обеспечение единства интересов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На содержание исследуемого понятия одной из первых обратила внимание профессор В. М. Родионова. Бюджетный федерализм – это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления. Проблема бюджетного федерализма, занимая, по словам профессора В. М. Родионовой, ключевое положение в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее разработанных в теоретическом плане [17] Родионова В. М. Финансы: Учеб. М., 1994. .

Российские исследователи современных региональных проблем экономисты В. Н. Лексин и А. Н. Швецов пишут: «В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и определения самого понятия, не существует» [18] Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 1997. .

Значение налогов как части бюджетов и как политического инструмента нередко связывают с феноменом государственной власти, с проблемой не только федерализма, но и государственного суверенитета. Такие подходы, например, подробно разработаны во французской налоговой (фискальной) доктрине. Так, Г. Жест и Ж. Тиксье подчеркивают, что «власть облагать налогами и политическая власть взаимосвязаны… Налог всегда был важнейшим проявлением государственного суверенитета. Обладать властью облагать налогами – значит управлять государством» [19] Tixier G., Gest G. Manuel de droit fiscal. Paris: L.G.D.J. 1986. P. 30–32. .