Николай Постовой - Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения

При отсутствии сфер и направлений деятельности термин «права и обязанности» не имеет смысла, так как нет объекта для приложения (применения) этих прав и обязанностей.

Права и обязанности в основном находятся в тесной связи как между собой, так и с предметами ведения. Это подтверждает исторический опыт становления и развития нормативной базы о местном самоуправлении. [29] См.: Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 13; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория практика. М., 1995. С. 14, 25, 26, 39, 59, 61, 68, 70–73, 148; Кутафин О. Е., Шермет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 22–23; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 486–635; Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России. XII–XX века. С. 126; Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. М.: изд-во МГУ, 1980. С. 20.

Развитие прав и обязанностей подтверждается нормативными актами. К ним можно отнести: Городовое положение от 1785 г.; [30] Полное собрание законов Российской империи. С-Пб., 1830. Т. 22. С. 359. Городовое положение от 1870 г.; [31] Полное собрание законов Российской империи. С-Пб., 1875. Т. XLVII. С. 825. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., 1890 г.; [32] Полное собрание законов Российской империи. 3-е соб. С.-Пб., 1893. Т. 10, отдел 1, ст. 6927. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов»; [33] Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. № 49. Ст. 797. Закон РСФСР «О поселковом сельском совете народных депутатов» [34] Комментарий к законодательству о поселковых и сельских советах. М.: изд-во Известия. 1982. и др. Раздел II последнего закона РСФСР так и назван: «Права и обязанности поселкового, сельского совета народных депутатов». При этом из статей закона является очевидным, что это действительно права и обязанности применяемые в сферах деятельности.

В ныне действующем законодательстве о местных органах власти нет такой чистоты юридической техники и словоупотребления.

Относительно употребления терминологии, касающейся компетенции в системе местного самоуправления, наблюдается тенденция крайностей. Если в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) широко используется термин «предметы ведения», то в новом законе (2003 г.) он не применяется вообще. В то же время термин «полномочия» присутствует почти во всех законах о местной публичной власти.

Таким образом, относительно элементов, составляющих понятие «компетенция» в системе местного самоуправления, и в теории, и в законодательстве используются различные подходы. По нашему мнению, более обоснованной является в основном трехчленная структура понятия «компетенция»: предметы ведения, права, обязанности субъекта самоуправления. При этом предметы ведения являются базисной категорией, права и обязанности – надстроечной. Права и обязанности без базиса, который составляют предметы ведения, абстрактны и не имеют никакого целевого назначения, а следовательно, не могут быть применены к тому, чего не существует. Нет предметов ведения – нет прав и обязанностей. В отдельных случаях обязанности могут не упоминаться, что оказывает влияние на структуру понятия «компетенция» и порождает варианты ее определения.

Учитывая вышеизложенное, понятие компетенции в системе местного самоуправления можно было бы определить в основном следующим образом: « Компетенция в системе местного самоуправления представляет собой установленную законодательством совокупность предметов ведения, прав и обязанностей субъектов местного самоуправления, основанных на реальных материальных и организационных возможностях, направленных на решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций.Это первый вариант. Второй вариант определения понятия точно такой же, но без использования термина «обязанности».

В законодательстве и юридической литературе термин «права и обязанности» часто заменяют термином «полномочия», расценивая их как идентичные понятия. Полномочия поддаются классификации как в законодательстве, так и в теории права. При этом критерием отнесения их к той или иной группе является способ их приобретения субъектом местного самоуправления. Всего насчитывается три способа приобретения полномочий в системе местного самоуправления: