Николай Постовой: Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения

– предметы ведения, состоящие из задач и функций по их решению;

– права и обязанности.

Б. М. Лазарев придерживается мнения об исключительно юридической природе компетенции, вследствие чего функций она содержать не может, поскольку «функции сами по себе – явления не юридические, и поэтому не могут быть элементами компетенции». [5] Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 40. В то же время Б. М. Лазарев отмечает, что в компетенцию входят «не сами функции, которые орган вправе и обязан выполнять, а право и обязанность осуществлять определенного рода функции». [6] Там же. Таким образом, включение функций в структуру компетенции зависит от позиции исследователя в дискуссии о юридическом характере такого явления, как функция.

Б. М. Лазарев также выступает против включения в структуру компетенции и «предметов ведения», указывая на их неправовой характер. Под ними он «подразумевает конкретные объекты деятельности», которые являются элементами не компетенции, а «управляемой среды, той реальной жизни, на которую оказывают воздействие». [7] Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 45–46.

Другие авторы в конструкцию понятия «компетенция» включают права и обязанности и предметы ведения. [8] См.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22, 23, 31; Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. МГУ. 1980. С. 20; Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969. С. 13–15; Фадеев В. И. Муниципальное право России. М.: 1994. С. 87. Она структурируется также из совокупности полномочий или прав; [9] См.: Лепешкин А. И., Ким А. И., Митин Н. Г., Романов П. И. Курс советского государственного права. М., Госюриздат, 1962. Т. 2. С. 88, 147, 386, 473, 508, 538. совокупности прав и обязанностей; [10] См.: Мамутов В. К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964. С. 10; Попова В. И., Савенков Н. Т. Районный Совет депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1962. С. 29–30. совокупности функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы.

Определить компетенцию можно как установленную нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения жителей муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления.

Отдельными авторами в качестве самостоятельных элементов компетенции рассматриваются цели и задачи, стоящие перед субъектом-носителем компетенции, [11] Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 148; Ананов И. Н. Министерства в СССР. М., 1960. С. 234. формы его деятельности, [12] Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1968. С. 88. ответственность. [13] Советское административное право: Учебник / Под ред. С. С. Студеникина. М., 1962. С. 9; Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 136. Эти взгляды не получили широкой поддержки в научной среде, но они имеют право на существование.

Суждения С. С. Алексеева достаточно прагматичны с практической точки зрения. Логическая последовательность их может быть следующей. При осуществлении деятельности органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают планы социально-экономического развития, бюджеты, комплексные целевые программы, в которых обозначаются цели и задачи для их достижения. В планах, бюджетах, программах прослеживаются намерения для осуществления функций и достижения намеченных целей. Например, целью является повышение благосостояния людей. Она направлена на осуществление социальной функции. Функция первична, цель вторична. Но достижение этой цели реально только в том случае, если за субъектом правоотношений закреплены права, обязанности и предметы ведения. Следовательно, функции осуществляются при постановке цели относительно предметов ведения при условии наличия прав и обязанностей закрепленных за субъектом правоотношений нормативным актом.

Анализируя приведенные точки зрения, можно вычленить в качестве основных элементов компетенции полномочия – совокупность прав и обязанностей – и предметы ведения. В то же время остальные упоминавшиеся элементы (функции, задачи, формы осуществления) можно считать дополнительными. Если основные элементы определяют содержание компетенции, то дополнительные отражают ее отдельные отличительные признаки. [14] Штурнев А. Е. Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции // Сибирский юридический вестник. 1998. № 2.