Коллектив авторов: Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры

Последние глобальные изменения в правовом регулировании социальной сферы коснулись практически всех вопросов деятельности организаций образования, здравоохранения, культуры. Назовем лишь наиболее глобальные изменения и тенденции: появление казенных, бюджетных и автономных организаций; переход на новые принципы финансирования (отказ от сметной системы); новые стандарты и нормативы; распространение механизмов государственно-частного партнерства; вовлечение иных субъектов в деятельность организаций социальной сферы (например, наблюдательские, попечительские и иные советы в образовании); оптимизация числа учреждений социальной сферы (закрытие малокомплектных сельских школ); появление саморегулируемых и социально ориентированных организаций и т. п.

Реализация социальных прав граждан (на образование, бесплатную медицинскую помощь, доступ к культурным ценностям и др.) происходит в ходе деятельности соответствующих организаций. К числу организаций, действующих в социальной сфере, относятся государство, государственные органы, юридические лица и общественные организации. Однако анализу в рамках настоящего пособия подвергнуты те элементы их правового статуса, которые: а) связаны с непосредственной реализацией гражданами своих прав; б) обеспечивают возможность взаимодействия организаций с гражданами; в) гарантируют возможность реализации прав граждан в ходе взаимодействия.

Любая организация, являясь, как и физические лица, субъектом права, обладает такой юридической характеристикой, как правовой статус. Будучи совокупностью прав и обязанностей, правовой статус базируется на нормах и институтах, адресованных данной разновидности субъекта права (общий правовой статус), но наиболее ярко специфика деятельности организаций социальной сферы отражена в правах и обязанностях, образующих специальный правовой статус, поэтому предметом настоящего пособия выступают как нормы гражданского, финансового, административного и иных основных, базовых отраслей законодательства, так и акты, формирующие образовательное законодательство, законодательство об охране здоровья граждан и законодательство о культуре (в отдельных случаях – законодательство о социальном обеспечении). Последние и вносят ту специфику в регулирование деятельности субъектов права, функционирующих в социальной сфере, которая не может быть предусмотрена общим законодательством о юридических лицах.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) [2] БВС РФ. 1994. № 12. [1] Об особенностях социальных прав как самостоятельной группы прав человека см. подробнее: Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007. в ст. 2 возлагает на государства обязанность принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к полному осуществлению признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами. Создание и финансирование государством организаций, предназначенных преимущественно для социально-культурных целей, можно рассматривать в качестве одного из таких способов (гарантий) осуществления социальных прав.

До недавнего времени реализация социальных прав вне рамок государственных и муниципальных организаций была невозможна, а преобладающей организационно-правовой формой организаций, функционирующих в социальной сфере, была форма учреждений. Однако широкое вовлечение в процесс оказания социальных услуг иных некоммерческих организаций, все большая коммерциализация подобной деятельности, расширение видового разнообразия самих учреждений (казенные, бюджетные, автономные) требуют особого изучения правовых оснований для функционирования множества организаций в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта.

Изменения правового статуса учреждений культуры, образования, здравоохранения, расширение сферы использования диспозитивного (частноправового) метода регулирования применительно к учреждениям социальной сферы требуют выявления степени реализуемости конституционно закрепленных социальных прав граждан. Многие из них априори предполагают наличие и функционирование организаций с определенными организационно-правовыми формами и собственниками (например, ч. 1 ст. 41 Конституции РФ закреплена бесплатная медицинская помощь, оказываемая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения). Расширение перечня организаций, в которых граждане реализуют социальные права, требует прогнозирования возможных изменений в механизме их реализации.