Михаил Зеленов - Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

• неопределенность законодательства;

• отсутствие четко закрепленных процедур совершения управленческих действий;

• отсутствие необходимого контроля;

• неадекватные меры наказания за коррупционные действия;

• наличие норм, позволяющих субъективную трактовку нормативных актов;

• и др.

Несложно заметить, что в таком контексте организационно-правовые факторы коррупции в целом описываются широко известной формулой коррупции, предложенной Робертом Клитгаардом:

К = M + С – П,

где К – коррупция, М – монополия; С – свобода действий; П – подконтрольность 139.

Применительно к системе исполнительной власти эта формула может быть несколько модифицирована и уточнена.

Элемент монополии в рамках системы государственного и муниципального управления означает монополию государственных и муниципальных чиновников на принятие решений. Иными словами, здесь можно вести речь о существовании исключительного управленческого ресурса.

Свобода действий – это юридически закрепленные полномочия должностных лиц дискреционного характера, т. е. полномочия действовать по усмотрению. Сами по себе дискреционные полномочия – объективно необходимый элемент исполнительно-распорядительной деятельности, однако их избыток в отсутствие должного контроля и ответственности действительно является важнейшим организационно-правовым фактором коррупции. В силу этого вопросы о критериях и пределах управленческого усмотрения будут рассмотрены нами далее.

Отдельно следует остановиться на подконтрольности. Контроль является одним из основных способов обеспечения законности в системе исполнительной власти 140. Государственный контроль, обладая определенными признаками, рассматривается как особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности 141.

Вместе с тем, как показывает практика, из-за высокой латентности коррупционных правонарушений традиционные формы контроля (проверки, ревизии, отчеты и т. п.) для противодействия ей не всегда являются эффективными. В связи с этим в законодательстве большинства стран мира в дополнение к системе контроля собственно за законностью принимаемых государственными и муниципальными служащими управленческих решений формируется дополнительная система контроля за самими служащими (точнее – за их доходами, расходами, их нахождением в потенциально коррупциогенных ситуациях и т. п.). В данном случае контроль направлен на предотвращение коррупции, но не напрямую, а путем выявления фактов, ей способствующих или о ней свидетельствующих. Следовательно, в данном случае речь идет о специальном антикоррупционном контроле. Такой контроль уместно также назвать замещающим.

Элементом обратной связи с системе противодействия коррупции выступает ответственность, которую можно рассматривать также как определенный итог контроля за коррупционными проявлениями в случае их выявления. Формы такой ответственности также разнообразны, но в силу административно-правовой специфики данной работы далее нами будет рассмотрена только административная и дисциплинарная ответственность в анализируемой сфере.

В постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 142в качестве коррупциогенных факторов, помимо прочего, называются широта дискреционных полномочий определение компетенции по формуле «вправе», выборочное изменение объема прав и другие факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. А. Ф. Ноздрачев отмечает, что правовые нормы, содержащие такого рода коррупциогенные дефекты «потенциально опасны, поскольку создают «законные» условия и предпосылки для коррупционных действий государственных служащих» 143. А. В. Кудашкин и Т. Л. Козлов указывают, что «коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью – властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач, воинское должностное лицо и т. д.), имеющий полномочия и использующий их вопреки законным интересам общества и государства в своих личных интересах или в интересах иных лиц» 144. По мнению А. А. Чистова, к основным условиям проявления коррупции в федеральных органах исполнительной власти относится «широта свободы административного усмотрения в действиях должностных лиц, позволяющая создавать административные барьеры» 145.