Михаил Митюков - В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.) - выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

Вряд ли можно признать нормальным, и об этом уже говорилось, когда на долю правительства приходится менее одной шестой от общего числа законопроектов, внесенных в Думу. И хотя этим законопроектам обеспечивалось приоритетное рассмотрение, законы, принятые по инициативе правительства, составляют менее четверти от общего числа принятых. Мы сейчас оцениваем эту цифру критически, но я помню недавнюю практику Верховного Совета Российской Федерации. Там доля правительственного участия была значительно меньшей. Сейчас какой-то сдвиг в этом направлении все-таки имеется.

Вызывает беспокойство, что субъекты Федерации также еще не осознали тот факт, что они являются субъектами законодательной инициативы, хотя практически каждый девятый проект вносится субъектами Федерации. Здесь, пожалуй, наблюдается другое: Государственная Дума, к сожалению, не всегда внимательно относится к мнению с мест, нередко игнорирует это мнение, законопроекты часто долго волокитятся в комитетах и поздно выносятся на рассмотрение Совета Государственной Думы. Нужно честно признать этот недостаток и критически отнестись к нему. Зато депутатский корпус на первый взгляд отличается высокой законотворческой активностью. С одной стороны, это вызывает удовлетворение, с другой – заставляет задуматься. Возможно ли обеспечить концептуальную целостность, системность и планомерность законодательной деятельности при наличии многофракционной системы, многообразии политических позиций, когда Государственная Дума как внутренне сложный и противоречивый организм выступает в качестве абсолютно доминирующего источника законодательных инициатив? Думаю, что в перспективе именно законодательные инициативы президента, правительства, федеральных судов и субъектов Федерации должны стать каркасом системной законодательной работы.

Есть и другая беда – мелкотемье и бессистемность законопроектной работы. Мне кажется, что в последние 10 лет появилось активное стремление заполнить некий вакуум, образовавшийся в законодательстве в предшествующие десятилетия. Нередко здесь пытаются удовлетворить свои, так сказать, ведомственные, научные и другие амбиции.

Тут есть две опасности. Первая опасность состоит в том, что законы возникают там, где есть легальный простор для правового регулирования с помощью подзаконных актов, ибо никакой самый хороший закон не в состоянии заменить собой оперативное и распорядительное вмешательство органов исполнительной власти, выраженное в нормативных актах. И здесь не нужно бездумно ссылаться на зарубежную законодательную практику, ведь российская система законодательства строится по собственным сложившимся правилам, отличным от других правовых систем.

Другая опасность состоит в том, что на местах вообще мало кто реагирует на принятие федеральных законов. И выход здесь не в том, чтобы увеличить число законопроектов на все случаи жизни, а в том, чтобы во исполнение федерального закона действовала не только исполнительная, но и законодательная власть субъектов Российской Федерации при принятии своих актов. Что можно предложить для выхода из этой ситуации?

Прежде всего нужно провести спокойный деловой анализ сформировавшихся отраслей законодательства. Сейчас они развивались очень сумбурно, стихийно. На прошлой неделе на заседании коллегии Министерства юстиции, обсуждавшей, кстати, проблемы взаимоотношений с Федеральным Собранием, я услышал горькие слова специалистов министерства о том, насколько противоречивы и невозможны к применению некоторые из принятых в последнее время законов. Просто между актами иногда теряется связь или же вносимые изменения не вписываются в существующие кодексы.

К сожалению, в последнее время отрасли законодательства развивались неравномерно. Одни из них менялись более последовательно и наполнились новым содержанием, другие деформировались, третьи стоят на месте и не развиваются. Причем происходит произвольное «вбрасывание» законопроектов в повестку дня парламента. Именно поэтому мне представляется чрезвычайно важным провести анализ и оценку того, как развивались отрасли законодательства, причем дать качественную оценку. Это во многом впоследствии облегчит формирование свода законов России.

Берясь за решение этой задачи, следует определиться, с чего начинать. Думается, начинать нужно с концепции законодательного развития отраслей права. Напомню, что у нас уже есть опыт принятия концепции развития судебной реформы. Можно по-разному относиться к этой концепции. Но, несмотря на изменение конституционной ситуации, она сыграла большую роль в конкретном законотворческом процессе. Должна быть сохранена системность российского законодательства с ее логикой построения, системой понятий и методов правового регулирования. Обеспечение единства отраслевого строения законодательства нужно начинать с разработки концептуальных положений. И, между прочим, такие полезные разработки уже сделаны учеными Института законодательства и сравнительного правоведения. Только что вышедший сборник, который вы получили сегодня вместе с материалами конференции, содержит как общую характеристику развития российского законодательства, так и проекты концепции развития более 15 его отраслей – конституционного, гражданского, земельного, аграрного, уголовного, административного, экологического законодательства и так далее.