Коллектив авторов - Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография

Необходимо отметить, что пробелы в законодательстве порождают такое явление, как деформация административного усмотрения. В сфере государственного управления деформация административного усмотрения особенно остро ощущается, когда материально-административные нормы не сопровождаются административно-процессуальными нормами, когда неполно или неточно определены функции федеральных органов исполнительной власти, полномочия и допускаемые способы их осуществления, а также их взаимоотношения, основания и виды ответственности. Такие недостатки мы видим в статутных актах о федеральных органах исполнительной власти. Например, во всех положениях о федеральных министерствах есть норма о том, что они «взаимодействуют с исполнительными органами субъектов Российской Федерации». Однако как организуется это взаимодействие, каковы функциональные связи, каким образом соотносятся акты этих органов, в правовых актах не закрепляется. В результате каждое министерство и его должностные лица действуют на свое усмотрение.

Итак, административное усмотрение является основанным на праве интеллектуально-волевым импульсом деятельности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, находящее непосредственное выражение в конкретном правовом акте управления. Динамизм его содержания и оснований применения определяется громадным объемом государственных дел, подвижностью ситуаций, проблем и задач. Гарантией эффективности и демократичности административного усмотрения является обеспечение его законодательной основы и закрепление форм и оснований административного усмотрения.

Итак, чем точнее и полнее сформулированы нормы законов, тем меньше потребность в дополнительных подзаконных регуляторах, которые не должны нарушать установленные федеральными законами режимы деятельности граждан и организаций. Однако в условиях двухуровневого федеративного законодательства это правило не всегда выдерживается. Административное усмотрение и соотношение закона и нормативного правового акта управления остается острой проблемой для всех уровней правового регулирования, и ее решение требует новых усилий и пристального внимания. Решение этой проблемы, точное и юридически грамотное сочетание норм правовых актов управления и норм законов обеспечит согласованное функционирование разных звеньев российской правовой системы.

В этих целях большое значение при разработке федерального нормативного правового акта управления приобретает осуществление специального планирования. По нашему мнению, необходимо проводить как межорганизационное, так и внутриорганизационное планирование. Полагаем необходимым ввести практику закрепления обязанности каждого федерального органа исполнительной власти по составлению на определенный период плана, по каким вопросам должны быть приняты (изданы) основные нормативные правовые акты управления. При реализации пакетного принципа нормотворчества такое планирование вполне целесообразно и осуществимо.

Также при непосредственной разработке нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти должны составляться внутриорганизационные планы, в которых надлежит указывать, в какие сроки должен быть подготовлен каждый из них, какое должностное лицо, структурное подразделение или орган непосредственно отвечает за своевременную подготовку проекта того или иного акта.

Планирование нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти создаст благоприятные условия для систематизации и совершенствования российского законодательства.

Выводы по параграфу:

– процесс создания федеральных нормативных правовых актов управления характеризуется своего рода цикличностью;

– нормотворческая деятельность по принятию федеральных нормативных правовых актов управления состоит из необходимых, последовательно осуществляемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой действий субъектов нормотворчества – этапов. Каждый этап занимает определенное место в процессе нормотворчества, нарушение последовательности этапов существенным образом влияет на его эффективность и своевременность;

– в нормотворческом процессе по принятию федеральных нормативных правовых актов управления каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойственных только данному этапу действий, однако отдельные этапы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объединить в три отдельные группы: 1) организационно-подготовительные этапы; 2) этапы формирования текста проекта акта; 3) этапы издания федерального нормативного правового акта управления;