Коллектив авторов: Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография

Другое основание заложено в природе функций федеральных органов исполнительной власти, когда одни звенья управления и должностные лица обязаны выполнять поручения вышестоящих звеньев или требования других органов и организаций, а также осуществлять административно-правовое регулирование, peaгируя на обращения граждан и их объединений.

Третье основание – инициативный выбор вопросов и определение задач, подлежащих разрешению опять же в рамках компетенции. Во всех случаях объем усмотрения будет, естественно, неодинаков.

Полагаем: административное усмотрение есть мотивированный выбор, направленный на принятие правомерных решений и совершение действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач.

Административное усмотрение условно можно подразделить на следующие элементы: а) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий, – административно-правовое повеление; б) выработка установки и формирование соответствующей мотивации; в) оценка альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; д) намерение и воля следовать принятым решениям и действовать в их русле, а также соответствующие поведенческие акты – сообразно требованиям психологии управления.

Рассмотрим через призму административного усмотрения, как соотносится закон с принятыми на его основе и в целях его исполнения федеральными нормативными правовыми актами управления.

Можно выделить следующие формы соотношения закона с нормативным правовым актом управления федерального органа исполнительной власти: 1) установление в законе компетенции федерального органа исполнительной власти, должностных лиц и др.; 2) закрепление нормативных пределов – от и до; 3) принятие решения на основе выбора одного из вариантов, строго фиксированных в норме закона; 4) указание на конкретное действие или акт, который необходимо принять (или принимать); 5) допущение велений на основе оценочных норм и нормативных понятий, а также на основе принципа аналогии права и закона; 6) определение в гипотезе нормы типичных характеристик юридических фактов как оснований действий или решений.

Таков, по нашему мнению, смысл традиционной юридической формулы «на основе и во исполнение закона». Но ее практическое использование в современной российской действительности не может быть признано удовлетворительным, поскольку при провозглашении и закреплении этого важнейшего для нормотворчества принципа деятельности федеральных органов исполнительной власти до сих пор остается неотлаженным сам механизм действия закона.

С сожалением приходится констатировать, что немало федеральных нормативных правовых актов управления принимается вопреки закону. Довольно часто акты федеральных органов исполнительной власти экономического, социального профиля, а также их региональных структур в гораздо большей степени ориентированы не на исполнение соответствующих федеральных законов отраслевого содержания, а на выполнение указов, ведомственных инструкций и указаний.

Нередко допускается превышение ведомственных полномочий, когда в нормативных правовых актах управления даются расширительные или произвольные толкования норм законов или даже содержатся нормативные решения, принятые с превышением компетенции, на ином уровне.

Негативное влияние оказывает и широкое применение в недавнем прошлом в государственном управлении известного принципа «дозволено все, что не запрещено законом». Однако, как правильно было отмечено учеными-юристами, такой принцип не подходит для государственного управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции органов исполнительной власти.

Исчерпывающий перечень их прав и обязанностей – «можно только то, что прямо разрешено законом» – это принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения. Пока же в регламентации компетенции и функций федеральных органов исполнительной власти, прав и обязанностей должностных лиц много недостатков, необходимо очень точно определять процедурные основания всех видов предусматриваемых в федеральных законах и статутных aктax административных решений – принятие: самостоятельное, после согласования, предварительное, совместное. Поэтому полезно установить строгие рамки для дачи устных указаний и способы их фиксации, регистрации и ответственности.